對組通字〔2006〕41號、勞社部發[1999]8號兩通知
出生日期認定規定提請違法審查建議書
全國人大常委會：
依據《憲法》第41條和《立法法》第90條之規定，我們對中組部、原人事部、公安部《關於認真做好幹部出生日期管理工作的通知》（組通字〔2006〕41號）和原勞動部《關於制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發[1999]8號）兩通知出生日期認定規定（以下簡稱“出生日期認定兩通知規定”）提請違法審查建議。
壹、“出生時間認定兩通知規定”與國家大法相抵觸
組通字〔2006〕41號通知規定：“對個別幹部的出生日期，檔案記載與戶籍登記不壹致的，應當以幹部檔案和戶籍檔案中最先記載的出生日期為依據”，“今後不再辦理審批更改幹部的出生日期”。
勞社部發〔1999〕8號通知規定：“對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法，當本人身份證與檔案記載的出生時間不壹致時，以本人檔案最先記載的出生時間為準”。
而《中華人民***和國居民身份證法》第壹條：“為了證明居住在中華人民***和國境內的公民的身份，保障公民的合法權益，便利公民進行社會活動，維護社會秩序，制定本法”。第三條：“居民身份證登記的項目包括：…出生日期…公民身份號碼是每個公民唯壹的、終身不變的身份代碼，由公安機關按照公民身份號碼國家標準編制”。第十壹條：“居民身份證登記項目出現錯誤的，公安機關應當及時更正，換發新證”。第十三條：“公民從事有關活動，需要證明身份的，有權使用居民身份證證明身份，有關單位及其工作人員不得拒絕”。
經國務院批準和授權的《公安部印發<關於在全國實施居民身份證使用和查驗制度的請示>的通知》（[89]公發15號）規定：“居民身份證是國家法定的證明公民個人身份證的證件…涉及公民姓名、性別、民族、出生日期基本身份內容的，均以持證人居民身份證所登記的內容為準”。“居民身份證條例實施細則第二十條規定了居民身份證適用於辦理涉及公民權益的18項事務。公安部關於在全國實施居民身份證使用和查驗制度的通告中又作了重申。其中，第十八項為‘辦理其他事務’。‘其他事務’主要包括：…辦理…離、退休手續…”《公安部國家教育委員會民政部司法部勞動部鐵道部交通部郵電部商業部中國人民銀行中國民用航空局國家旅遊局國家工商行政管理局國家稅務局關於進壹步加強居民身份證使用、核查工作的通知》（公發[1992]21號），再次重申了上述規定。
勞動部也下達了《關於在勞動和社會保險管理信息系統中使用公民身份號碼的通知》（勞社廳函[1999]66號）明文規定：“壹律使用‘公民身份號碼’作為勞動保障部門各類信息中全國統壹標識的、唯壹的個人編碼名稱，…”。“在系統建設和使用過程中如發現公民身份號碼（原居民身份證編號）錯誤信息，如重號、多號、錯號等，請及時與當地公安部門溝通並修正”。
《中華人民***和國社會保險法》第五十八條規定，“國家建立全國統壹的個人社會保障號碼。個人社會保障號碼為公民身份號碼。”
明顯，“出生日期認定兩通知規定”，與身份證法第壹條規定的立法精神直接相抵觸，國家立法規定身份證是證明公民身份的法定證件，目的就是保護公民合法權益的，不以身份證為準，必然要侵犯公民的合法權益；與第三條規定的公民身份號碼的唯壹性直接相抵觸；與第十壹條規定直接相抵觸，剝奪了公民身份更正權；與第十三條規定直接相抵觸，剝奪了公民使用居民身份證證明身份的權利；也與國務院批準和授權公安部對身份證法作出的法律適用解釋直接相抵觸。“出生日期認定兩通知規定”已淩駕於身份證法的法律效力之上。
二、“出生日期認定兩通知規定”具有危害性，建議廢止
1999年以來退休中出生日期認定的爭議案件常見報道，“出生日期認定兩通知規定”已經在全國造成退休出生日期認定上的混亂，民怨不斷。壹方面嚴重造成國家社保資金及退休金的被騙取而大量流失，另壹方面嚴重侵犯了上千萬公民按法定年齡退休的合法權益。影響身份證法的正確實施，給國家對公民身份統壹管理造成混亂（詳見附件）。
國家人力資源和社會保障部主管的《中國社會保障》雜誌2010年第5、6期視點欄目，連發5篇文章，特別關註——退休年齡認定問題：“檔案與身份證關於年齡記載的沖突日益普遍，已到了不得不解決的時候”，“界定年齡的公***政策出現了危機”。對此，人力資源和社會保障部有關負責人員表示：“我們正在和公安部溝通，準備正式出臺壹個文件，對身份證和檔案關幹出生時間記載不壹致的情況，要進行調查。核心是要確認真實的出生時間”（詳見附件）。然而，2010年已過去，人力資源和社會保障部至今還沒有出臺新文件。
國家法律絕不能在部門規定面前卻步，建議廢止“出生日期認定兩通知規定”，全國必須保證確認公民身份標準的統壹性，以身份證法為標準，辦理壹切涉及公民身份確認的事務。
根據上述事實和理由，特提請全國人大常委會對其進行違法審查，並給予答復。
附件：《“出生日期認定兩通知規定”具有危害性，不講法、不講理，應當廢止》
建議人：朱永忠謝亞鳴馮英洲張莉施國萍吳朝述
胡俊華王春楊和平張蘭珍閆秀玉侯德林
馬鳳蘭牛桂蘭楊兆付黃炫朝李雲烹侯淑珍
張秀燕揚玉坤吳金蘭張秀麗豐慶玲李公權
徐慶英胡曉芹羅英袁學龍譚麗譚靜
陳國蘭陳海濤李疏芝宋海峰朱來旺劉采霞
李雲鵬袁鳳孫桂英馮秀梅陳景偉王福勝
王秀榮駱靈芝徐蓮劉喜九範麗文衣國霞
耿影純王隆純
2011年3月7日
附件：“出生日期認定兩通知規定”具有危害性，不講法、不講理，應當廢止
壹、“出生日期認定兩通知規定”的嚴重危害性
1.“出生日期認定兩通知規定”已經在全國造成退休出生日期認定上的混亂
1999年以來退休中出生日期認定的爭議案件常見報道，“出生日期認定兩通知規定”，已經在全國造成退休出生日期認定上的混亂，民怨不斷。
江蘇省海門市黃蘭芳壹審敗訴，上訴勝訴，花了半年時間，算是幸運的（最高人民法院二○○○年第四輯行政案例《黃蘭芳訴海門市勞動局退休管理行政處理決定案》）。
北京市密雲縣蔡淑林壹審敗訴，上訴敗訴，抗訴再審贏了，“討說法”四年連續奔走（檢察日報2000年4月24日報道《出生日期認定有誤退休教師訴諸法律》）。
四川省崇州市楊幫碧壹審就贏了，該案先由四川省崇州市人民法院受理，因原告系崇州市人民法院某審判員之妻，經成都市中級人民法院指定，移交大邑縣人民法院審理（國家法官學院、中國人民大學法學院主辦的中國審判案例要覽《楊幫碧不服崇州市勞動和社會保障局不予辦理退休手續案》）。
遼寧省葫蘆島市李興田老人兩審敗訴，再審裁定撤銷了原兩審判決，卻駁回李老漢的起訴，還要另行組成合議庭進行再審，官司打8年，老漢還是“仨出生日”（新華網2008年04月23日報道《官司打8年老漢還是“仨出生日”》）。
國家人力資源和社會保障部主管的《中國社會保障》雜誌2010年第5、6點欄目，連發5文章，特別關註——退休年齡認定問題。
《張老漢的退休夢》專題報道了黑龍江省雙城市糧食局勞動服務公司韓甸糧庫青年加工廠馬車隊打馬掌、修馬車的鍛工張洪印的檔案年齡記載與身份證信息相差16年，上訪近十年，今年都69歲了，仍無法退休。雙城市勞動局檔案室的郭主任說，像張洪印這種情況絕非特例，身份證年齡與檔案年齡不同的情況在雙城市勞動局的檔案中十分普遍，至少有四分之壹的檔案存在身份證年齡和檔案年齡不相符的情況。“壹是當年右派‘株連’下鄉的家屬為返城大量造假；二是當年的招工年齡限制導致大批的年齡造假。在當時的年代，為了返城和招工，走後門造假的應該不在少數。”形成檔案年齡與身份證年齡大量不符的歷史原因復雜，但這些虛假的檔案信息卻都實實在在地沈澱在檔案中保留至今。而這些不實的檔案信息由於沒有相應的補救或修正措施而造成實踐中只能錯事錯辦。—邊是張洪印徒勞的奔波，尋求退休，另壹邊是相關部門愛莫能助，甚至希望當事人通過法律訴訟的途徑來解決問題。而這壹切似乎都是因為現有的規定過於機械，且沒有相應的彈性補救措施，無力解決復雜的實際問題。
《退休年齡確定依據：檔案PK身份證》專題報道了安徽省黃山市黃山區百貨公司售貨員謝亞鳴退休出生日期認定爭議案。2001年初，公安換發戶口本，民警挨家挨戶登門核查，要求統壹使用公歷出生時間，謝亞鳴讓民警登記了自己的公歷出生日期1957年1月25日。後來民警經過調查，確認了她的公歷出生時間，並據此換發了新戶口本及身份證。但黃山區勞動局，卻依據勞社部發〔1999〕8號)規定，認定謝亞鳴出生時間以招工表記載的1956年12月為準。謝亞鳴4年訴訟，各級勞動保障部門、法院、檢察院、人大跑了無數趟，謝亞鳴為的是確定退休年齡究竟適用身份證還是檔案記載，是國家的《居民身份證法》管用，還是部門的規定管用。兩次壹審、兩次終審，黃山區勞動局對謝亞鳴更正出生日期後的身份證和戶口本質證都沒有異議，三個法院對這兩項證據的真實性都予以認定。針對這壹問題，安徽大學法學院教授陳宏光認為，司法機關完全可以適用《居民身份證法》對謝亞鳴的出生日期加以認定。安徽省律師協會副會長劉建華說，黃山市和黃山區兩審法院不以身份證法撤銷黃山區勞動局的《答復》是錯誤的，謝亞鳴有百分之百的理由要求依照身份證更改自己的出生年齡。但該案的終審判決並未采納謝亞鳴及專家們的意見，卻判決維持黃山區勞動局適用檔案記載。其判決理由是“8號文件”“尚未廢止”。謝亞鳴對此當然不能接受。
《中國社會保障》雜誌2010年第5、6期指出：“檔案與身份證關於年齡記載的沖突日益普遍，已到了不得不解決的時候”。“界定年齡的公***政策出現了危機”。
2.造成國家退休金大量流失
退休“以本人檔案最先記載的出生時間為準”，給造假者大開了方便之門。在公民身份“造假”問題上，是通過各個單位和部門容易呢，還是通過公安部門容易呢？中安在線2008年11月26日安徽新聞《退休股長把“人秘股”搬回家》：“綁架”千余份人事檔案十余年，想查檔案要送禮送錢，偽造檔案,騙取國家社保資金14萬余元，自己從中獲利2萬余元,被判刑五年。其實，這絕不是什麽個別現象，這是非常典型的很有代表性的例證回答。這僅僅是這麽多人集中被造假，容易發現才查出來的，而分散在各個單位和部門大量的單個造假，卻更隱蔽更難發現和查出來，國家社保資金及退休金被騙取，流失量更大。退休“以本人檔案最先記載的出生時間為準”，早已嚴重危害到國家社保資金及退休金的安全。也正是退休“以最早的檔案為準”的規定，恰恰為偽造檔案、騙取國家退休金者鉆了的空子，也被這些不法者所嘲弄。
3.侵犯了上千萬公民按法定年齡退休的合法權益
壹方面，退休“以本人檔案最先記載的出生時間為準”嚴重造成國家社保資金及退休金的被騙取而大量流失；另壹方面，退休“以本人檔案最先記載的出生時間為準”嚴重侵犯了上千萬公民按法定年齡退休的合法權益。“以本人檔案最先記載的出生時間為準”，無論這時間提前還是退後，都會對公民的合法權益造成影響。
《人民日報》2006年10月23日第10版報道，“自我國1999年正式建立和實行公民身份號碼制度以來，公安機關多次組織開展了清理糾錯工作，先後糾正重號、錯號2000多萬個”。難道這2000多萬人都要“以本人檔案最先記載的出生時間為準”嗎？這將涉及2000多萬人的合法權益啊，這還不包括許多後來更正的和至今沒有更正的人數在內。
身份證上的出生日期是真實，應當以真實的出生日期為準。但公民的身份出現錯誤時，公安戶口登記機關應當依法按法定程序更正。公安部門無論是過去、現在，將來都無法絕對保證身份證登記不出現錯誤，檔案管理部門同樣不能保證檔案的絕對真實可靠。
《中華人民***和國政府信息公開條例》第二十五條中規定：“公民、法人或者其他組織有證據證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的，有權要求該行政機關予以更正。該行政機關無權更正的，應當轉送有權更正的行政機關處理，並告知申請人”。任何時候，國家都要依法保證公民出現身份證錯誤時的更正權。
因參軍招工招幹等年齡限制錯填出生日期的人，大多數也是為了生活、生存所迫，那時，人們還都以參軍招工招幹為榮，參軍招工招幹都是參加革命工作，能參加革命工作是最光榮的事情，年齡改大改小點有什麽關系呢？現在革命工作壹輩子，老了，誰能想到還要遭受當年錯填出生日期的懲罰？當時造成錯填，管理部門也有責任，盡管自己也有錯，但僅僅是有錯，而不是有罪，更不是罪不可赦。
再說那些農歷錯為公歷、本人或他人填寫疏忽、檔案損毀遺失的人，更是冤屈了！不依據真實年齡辦理退休，侵犯了公民的法定年齡退休的合法權益。這也與黨和國家號召的構建和諧社會、以人為本，極不相容。
4.影響身份證法的正確實施，給國家對公民身份統壹管理造成混亂
年齡是人與生俱來的天賦人權，任何國家的憲法、民法、刑法典沒有也不可能忽視年齡問題，因為他關系到人的權利能力，行為能力，刑事責任諸問題。年齡不僅僅是法律上的問題，而且關系到人類生活的方方面面。年齡是人格權的重要組成部分，年齡作為人格權的首要特征，年齡的存在是絕對的，不是相對的。“出生時間認定兩通知規定”將絕對權變成了相對權，是對年齡權的侵害。當人的年齡權受到侵害時，應當受到法律的保護。
《居民身份證法》規定了：身份證是證明公民身份的法定證件，公民身份號碼廣泛應用於社會管理和公民參加各項經濟、社會活動當中，起到識別、確認公民身份的作用，身份證登記的九個法定項目中包括公民出生日期的確認。
“全國公民身份信息系統”基層派出所只能錄入數據，萬壹輸錯，必須報經上壹級局批準同意，由上壹級局啟用密碼更正，基層派出所無權更正。“全國公民身份信息系統”管理極其嚴格規範，其遠遠高於各個單位和部門管理的檔案。現在令人百思不得其解的是，國家專門機構統壹管理的戶籍、身份證的可信度，反而低於分散在各個單位和部門不嚴肅、不規範管理的職工檔案。
俗話講，“會抓的抓壹個，不會抓的，抓壹把，結果總有抓不緊而漏掉的”。壹條大壩如果只有壹個地方可能漏水，完全可以容易發現和容易堵住；如果到處都可能漏水，那麽這座大壩最終只能垮掉。
國家頒布身份證法，就是為了證明公民的身份，保障公民的合法權益。當公民的身份信息出現錯誤時，公民依法有權申請更正，這是全國人大法律賦予公民的合法權力，國家任何部門、機關和任何人都無權剝奪，這直接關系到《居民身份證法》的正確實施，是壹項嚴肅的行政執法行為。對公民出生日期認定，屬於公民身份的認定，只能依據身份證法，只能授權管理身份證的公安部門，其他任何部門都無權確認。若有懷疑，只能申請公安部門查證核實。公安部門應當按照法定查證程序，按照證據的審核認定法則來確認。必要時，要采用多種途徑、多種方法查證。對依法更正的身份證，應當受到法律保護。
二、“出生日期認定兩通知規定”不講法、不講理，應當廢止
根據身份證法，“身份證是證明公民身份的法定證件”。國務院批準和授權公安部對身份證法作出的法律適用解釋“均以持證人居民身份證所登記的內容為準”、“適用於辦理涉及公民權益的…離、退休手續”，以及最高人民法院《關於貫徹執行<民法通則>若幹問題的意見(試行)》也只規定了“出生的時間以戶籍證明為準；沒有戶籍證明的，以醫院出具的出生證明為準。沒有醫院證明的，參照其他有關證明認定”，這裏，都沒有規定“以檔案最先記載的出生時間為準”，顯然，“出生時間認定兩通知規定”於法無據。
檔案最先記載，不必然得出真實性。《中華人民***和國政府信息公開條例》第二十五條中規定：“公民、法人或者其他組織有證據證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的，有權要求該行政機關予以更正。該行政機關無權更正的，應當轉送有權更正的行政機關處理，並告知申請人”。任何時候，國家都要依法保證公民出現身份證錯誤時的更正權。
“出生日期認定兩通知規定”置國家大法和最大限度保護公民利益於不顧，根本不管人們出生日期出現錯誤的諸多歷史遺留原因（農歷錯為公歷、本人或他人填寫疏忽、檔案損毀遺失、參軍招工招幹年齡限制錯填等等），懲罰人們出生日期出現錯誤的、最不講理的規定。雖然部分人在當時的歷史條件下自己錯填，但管理部門也有責任，盡管自己也有錯，但僅僅是有錯，而不是有罪，更不是罪不可赦。
行政不可以違反人類自然法則，弄出壹個人兩個甚至於兩個以上出生日期來，這是典型的以錯懲錯！其錯誤根源來自於古老的懲罰性正義“以眼還眼”、“以牙還牙”或者“以血還血”的暴力報復,也可以說是壹種極端意義上的公平觀念。現代意義上的懲罰不容“報復”。這是壹種與現代社會懲罰正義不相符合的復仇正義。以牙還牙，以惡制惡，這是西方幾百年之前的司法觀念，早已為司法實踐和法治理念所唾棄。
安徽大學憲法學與行政法學教研室主任，教授，法學博士，安徽省政府法律顧問陳宏光教授認為，立法法有明確規定：規章不得與法律相抵觸。適用國家的最高法律，也就是具有法律效力的身份證法，對出生日期加以認定。拿檔案記載的錯誤跟現在身份證中的正確記載進行類比，以最先記載的這種錯誤來做出推定。這樣在執法過程中，顯然就有問題了，實質上就是等於把原有的錯誤繼續使用。這是執行法律中存在的壹個嚴重誤區，應該加以糾正。因為，法律需要去還原真實，也要追求客觀真實，還其本來面目。身份證作為壹個國家證明，如果有人在原來的記錄和身份證之間造成的誤差導致沒辦法確定，還是應該以身份證為準。用這個全國統壹、國家認可的法定證明，來證明職工的工齡問題，能夠形成規範和有序。以本人檔案最先記載的出生時間為依據，無論這時間提前還是退後，都會對職工的利益造成影響。要解決這壹問題，就要以身份證法作為依據，這樣在法律上付出的成本和代價對所有人要小壹些。
中國青年政治學院法律系副教授周寶妹認為，勞動者辦理退休手續，當然是“公民從事有關活動，需要證明身份”，屬於《居民身份證法》的適用範圍，勞動部門不應簡單排斥。“8號文件”與《居民身份證法》相沖突，應當予以修改。同案不同果的現象將對我國社會保障法制化的進程產生不良影響，其核心問題仍在於部門規章與基本法律的統—，出生年齡認定標準關系到參保人員養老權益的實現，有關部門應當引起足夠的重視。
最高人民檢察院“全國檢察理論研究人才”、高級檢察官王友明認為，身份證記載是具有最高權威性的，但在勞動關系中，勞動部門的原始記載和身份證記載相沖突的情況下，采用原始記載的方式來進行表達，這種表達肯定是不合理的。既然身份證是國家的壹種權威性的法定的身份資格和證明，勞動部門都不去遵守的話，用原始記載顯然是錯誤的。
1999年蘇州市、2003年蕪湖市、2004年重慶市、2008年銅陵市為切實解決退休及辦理養老保險中出生日期認定問題，分別出臺文件，對“出生時間認定兩通知規定”執行作了修正。
新華網報道新疆兵團農十三師勞動和社會保障局出臺制定了《農十三師職工工齡、年齡認定處理辦法》，從2005年2月份開始在全師各團場、企事業單位開展職工年齡、工齡認定工作。全師清理、整頓職工檔案16896份，其中，提出疑異的有5389人，為1500人的工齡、年齡、姓名進行了更正。
深圳市社保局2010年初，在深圳市人民政府深圳政府在線首頁>信息公開>部門動態中建議退休人員退休年齡認定以身份證年齡為準。
安徽省人力資源和社會保障廳法規處處理過多起此類案件，壹位工作人員在接受記者采坊時說：“單純以檔案作為確定出生時間的依據有其不公平之處，但我們也不敢采用身份證記載的信息，如果那樣的話，可能又有想依據檔案記載的時間辦理退休的人說我們沒有執行上級部門的規定。希望國家能夠出臺更具公平性和合理性，又便於操作的具體規定。”
對此，人力資源和社會保障部有關負責人員表示：“我們正在和公安部溝通，準備正式出臺壹個文件，對身份證和檔案關幹出生時間記載不壹致的情況，要進行調查。核心是要確認真實的出生時間。”然而，2010年已過去，人力資源和社會保障部至今還沒有出臺新文件。
國家法律絕不能在部門規定面前卻步，應當廢止“出生日期認定兩通知規定”，全國必須保證確認公民身份標準的統壹性，以身份證法作為標準，辦理壹切涉及公民身份確認的事務，有利於大家遵守法律，還原客觀真實，形成了相應的統壹性。如不依據身份證法解決公民退休的出生日期認定問題，勢必由此波及其他領域同樣不依法行政，不依法辦案，最終將產生阻礙中國的依法治國、依法行政進程的惡果。
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