黨的十六大以來，政府效能建設在各地廣泛開展，並取得了壹定的成效。但是，我們也看到，各級政府行政管理效率低下的問題並沒有得到根本改變。因此，如何有效加強政府效能建設的領導，深入研究和探討政府效能建設的有效途徑和方法，已成為各級政府和理論界的重要課題。本文擬從分析當前政府行政運行和管理效能存在的問題入手，重點探討政府效能建設的途徑和方法。？
建設政府效能的途徑之壹是引入企業科學管理模式，提高政府工作效率。？
中國的政府機構長期以來效率低下。造成這個問題的主要原因是:由於長期實行計劃經濟體制，權力過於集中，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。比如，由於機構設置不合理，機構重疊，各部門職責不清，相互制約，扯皮；由於行政法規不完善，隨意增加編制，造成機構龐大、臃腫、人浮於事。針對這壹現象，效能建設首先應該把企業科學管理的理念和方法引入政府管理體系，把效能放在首位。其具體方法主要包括:
(1)引入企業扁平化組織結構模式，充分發揮基層行政機構和行政官員的作用。中國政府機構由高、中、基層組織組成。基層行政機關和人員是政府組織與公眾最直接的接觸者，他們的行為和活動直接影響著政府的形象、威信和公眾對政府的評價。然而，在傳統的政府組織中，基層行政機關及其人員只被視為領導的追隨者和決策的執行者。它們被政府組織的最高層嚴格控制，沒有靈活的執行權，更沒有因地制宜的決策權。此外，行政層級過多，機構重疊，多頭領導，交叉指揮，使得基層行政組織和人員工作被動，顯得活力不足，行動遲緩，難以獲得較高的行政效率和良好的社會評價。因此，政府機構改革應借鑒企業的扁平化組織管理模式，盡可能少采用扁平化的政府組織層級，大幅度調整傳統政府組織的層級關系，減少政府組織層級，縮小高層與基層的溝通距離，將權力下放給基層行政機關和人員，以達到開發基層人力資源、調動基層人員積極性、重塑政府形象的目的。？
(2)借鑒企業科學合理的用人激勵機制，多方面調動行政人員的積極性。政府機構應實行雇傭合同制，並在合同中規定要達到的業績，以控制行政官僚主義。在分配形式上，應取消固定工資制，采用與績效和工資獎金掛鉤的彈性支付模式，以激勵行政官員更快、更好、更經濟地完成行政事務。政府機關人事管理改革的目標是形成客觀、公正、公平、競爭的人才選拔和使用機制、績效管理和評價機制、獎懲機制和公共責任機制，以增強政府官員的進取和創新精神。？
政府效能建設的第二條路:參照現代企業的柔性組織模式，設計政府公共管理的創新載體。？
市場化轉型的深化要求“政府及其機構應該能夠根據環境變化制定相應的政策，而不是以固定的方式應對新的挑戰”。(1)(P87)只有靈活的組織結構才能適應快速變化的外部世界。？
中國傳統的政府內部組織具有永久性和穩定性的特點，而這種特點的最大缺陷是運作失靈。隨著信息時代的到來，嚴格的官僚等級制度越來越不適應社會發展的需要，因為現代社會面臨的許多問題不是任何壹個部門單獨能夠解決的，許多重大的社會問題壹般存在於組織的聯合部分，許多問題是暫時的，這就要求政府組織有壹個不斷更新和替代的過程，必須根據社會需要及時擴大或收縮。但是中國的傳統組織壹旦成立，就很難取消，以至於很多組織在問題解決後就不再發揮作用，造成了資源的浪費。另外，在傳統的行政體制下，政府官員壹旦進入政府機構，只要願意，沒有重大工作失誤，可以終身任職。政府人員的終身制對於培養其對政府的忠誠、積累工作經驗、保持公共政策實施的連續性具有重要價值，但也會滋養政府人員的惰性，使其固步自封。更嚴重的是，組織的常任制和官員的終身制，會使官員更註重自身利益而不是政策和責任，使官員對政策的理解和執行固定化、格式化，難以在舊模式之外思考自己面臨的新問題，更談不上創造性地理解和執行政策。因此，加強政府效能建設的壹個重要途徑就是徹底改變這種狀況，采用靈活的組織模式來設置政府機構。？
柔性組織模式是為了增強政府組織的柔性，減少政府組織中的常設機構，引入“臨時雇員制”，設立臨時機構(如專門委員會、項目組等。)，並在必要時臨時調動或聘用臨時人員完成行政任務，尤其是新的行政任務。壹旦任務完成，這些臨時機構和人員將立即取消。(臨時組織的權利、責任、利益設計和人員素質保障不是本文的研究內容，這裏不討論。)這種方式既可以改善政府組織的狀態，增強組織的活力，使政府組織保持對行政環境變化的快速反應，又可以避免“終身雇傭制”對政府人員的負面影響，使政府人員保持敏銳的判斷力和積極的創新進取精神。？
政府效能建設的第三條途徑是放松政府行政管制，實行績效目標控制。？
政府行政規章管理改革主要涉及政府與公務員、政府與公眾之間關系的調整。長期以來，在我國傳統的行政組織管理過程中，壹方面，公務員受到嚴密的組織和繁雜事務的束縛，只能循規蹈矩，缺乏應變決策的機會，不僅自身的潛力、創造力和積極性得不到充分發揮，而且政府行政效率低下，影響社會整體利益。另壹方面，由於公共部門規章制度繁雜，行政程序繁瑣，政府的服務成本過高，不僅造成官僚主義和腐敗，也增加了公眾的負擔和政府與公眾的對立與摩擦。因此，在政府效能建設中，應該放松政府管制，實行績效目標控制來改變這種狀況。“釋放政府部門所蘊含的能量以提高政府的管理水平，即解除內部的繁文縟節限制，使政府活動更具創造性、效率和效果”。？(2)(第72頁)
政府人員擁有大量的專業知識和信息，了解社會事務和公共情況，客觀現實也要求政府人員及時、準確、合理地處理社會公共事務，為公眾提供滿意的服務。這就要求改革傳統的政府行政法規，放松政府行政管理過程中嚴格的行政規則，廢除過多、繁雜的行政規則和行政程序，突破將決策視為政府領導特權的官僚體制傳統做法，使政府人員獲得更多的權變決策機會和執行規章制度的靈活性，從而最大限度地發揮其創造性和工作積極性。政府行政管制的放松需要與嚴格的績效目標控制相匹配。首先，政府應該在明確其基本使命的基礎上，確定行政組織和政府人員的具體績效目標，制定能夠讓政府人員自由實現其使命和目標的預算和法規。其次，要根據績效目標來衡量和評價完成情況。通過科學的方法和程序，對政府行政部門和個人的成績、效果和成就做出客觀準確的評價。績效評估的內容應當包括工作效率和成本效益、服務質量和公眾滿意度。？
政府效能建設之四:引入市場競爭機制，打破政府提供獨家公共服務產品的壟斷地位。？
市場化建設要求調整政府、社會和市場的關系。“否認官僚機構在提供公共服務方面的壟斷地位，轉而尋求合作的方式，用個人參與來加強政府效率。”(3)(P110)長期以來，政府和國有產權壟斷了公共服務和公共產品的提供，不僅導致公共服務的低效率和高成本，而且由於政府財政困難和資金缺乏，造成了經濟發展的“瓶頸”。因此，有必要在政府效能建設中改變這種狀況，將市場競爭機制引入政府公共服務領域，允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或獨立投資運營。比如，政府可以對公共產品實行“商業合同租賃”和“競爭性招標”；通過建立壹些競爭性機構來提供相同的產品和服務；鼓勵電信、電力、鐵路運輸、自來水、燃氣供應等自然壟斷性基礎設施行業的民間投資和運營，不僅有利於形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，而且有利於提高公共服務的效率和質量；而且對改變我國基礎設施建設長期存在的“瓶頸”現象，增加公共服務有效供給具有基礎性作用。
政府效能建設之五:實施橫向幹預機制降低政府行政運行成本？
長期以來，我國政府行政機構不僅效率低下，而且運行成本不斷增加。首先，財政供養人越來越多，政府隊伍龐大，有限的財政收入難以為繼。很多地方的財政變成了“吃飯財政”，有的地方甚至無法足額發放政府工作人員的工資。其次，政府行政成本意識淡薄，只講投入不講結果。只是政治賬，不是經濟賬。盲目的經濟投入和各種達標活動，以及壹些地方和部門領導熱衷於“形象工程”和“政績工程”，盲目貪大求快，以破壞環境資源和社會可持續發展為代價，換取所謂的政績和壹時的榮耀，造成政府資源和社會。再次，壹些地方和部門領導習慣於形式主義，擺架子，以文件落實文件，以會議落實會議。文山會海削得越高越深，大量的人力、物力、財力、時間和精力都花在會議、文件和壹些缺乏實效的所謂調研、檢查評比、走訪學習上，不僅增加了基層幹部的負擔，也大大增加了政府的財政支出和負擔。雖然通過政府機構改革和市場化建設，上述情況有所改變，但實質性問題並沒有得到根本解決。因此，我們必須通過政府效能建設來改變這些狀況，解決存在的問題。
政府效能建設要求行政管理成本與效益的有機結合，降低政府行政運行成本，提高公共管理效率和效益。因此，必須堅決實施政府減員，推進公共橫向幹預機制，依靠公眾自由選擇和監督帶來的壓力，提高行政管理和公共服務的效率和效果。首先，要以政府職能的轉變完成政府機構的“瘦身運動”，克服“精簡-膨脹-精簡-再膨脹”的怪圈，減少機構，在壹定時期內堅持公務員多進少出的原則，通過政府部門人力資源的改革整合，加快公務員的職業化、專業化，以減少政府人員的總量，從而緩解財政供養的壓力；其次，要通過實施橫向公共幹預機制，實行“公眾就是客戶”的“客戶主義”，形成壓力，讓行政部門和公共機構所服務的客戶直接被吸收到管理決策中，增加政府行政管理和公共服務的公開性和透明度，擴大公眾追究政府行政監督和決策失誤的權力，督促政府增強成本意識，提高服務效率和管理效率；第三，堅持結果導向，改變過去政府行政行為中重視程序過程、忽視結果和效益的習慣。在傳統管理中，政府管理更註重程序而非結果，或者忽略結果，因為結果往往難以預測，事後能看到的結果往往有爭議，而程序立竿見影，廣為人知，更能展現官員的政績。因此，現代公共管理職能要求權力的運行過程轉向管理效果，即由程序過程轉向結果效益，以服務結果為導向，以管理效果為基礎。具體來說，可以通過在公共組織中引入市場檢驗方法，模仿企業效益的市場評價機制，實施績效評價，以外部評價為途徑，以服務顧客(公眾)為目標取向，以顧客滿意即社會和公眾意見為評價績效的主要尺度和標準，改變傳統的忽視效益的管理模式，從而形成註重工作結果而不是工作過程的高效、低成本的政府管理職能；最後，在政府行政管理過程中，應采用目標管理、全面質量管理、成本核算等方法控制成本。積極推進公共財政體制改革，完善集中統壹的公共財政體系，加大財政支出結構調整力度，加強預算外資金管理，完善政府采購制度，促進政府管理的系統化、科學化和現代化。
參考文獻:？
(1) (2) (3)【美】蓋伊？彼得斯。未來政府的治理模式[M]。北京:中國人民大學出版社，2001。