(壹)不同部門的政策不配套。
加工貿易管理涉及海關、質檢、外匯、稅務、外貿等多個部門，部門間政策的協調對加工貿易的健康發展至關重要。但在實踐中，由於缺乏正式的跨部門政策協調機制，部門之間政策不壹致、不兼容，嚴重影響了加工貿易監管部門的工作效率和企業的運營。比如，由於退稅不及時，加工貿易“壹日遊”現象越來越嚴重，降低了企業的經營效率，增加了企業的經營成本，削弱了企業的國際競爭力。如果把現有保稅區的功能發揮出來，可以替代香港的中轉作用，出國“壹日遊”的次數會大大減少。但是，海關和稅務機關對保稅區的規定是不兼容的。海關認為運往保稅區的貨物視同出口，但稅務機關認為只有貨物出境才能享受出口退稅。稅務機關的這壹規定，不僅使加工貿易境內“壹日遊”無法替代境外“壹日遊”，也極大地阻礙了保稅區國際采購中心的設立和國際物流業務的發展。實際上，稅務部門對保稅區和出口加工區的退稅有不同的規定，國內貨物進入出口加工區可以享受出口退稅。
在對加工貿易企業的問卷調查中，企業將“稅務、外匯、海關部門規定不配套”作為當前加工貿易政策和管理中的首要問題(見表1)。
表1企業認為當前加工貿易政策和管理中存在的主要問題。
主要問題按重要性排列。
稅務、外匯、海關部門規定不符1。
管理規定太嚴格，程序太多2
相關管理部門的有效協調不夠3
鼓勵國內采購的政策並不明顯。
加工企業深加工結轉不能退增值稅。
管理機構的低效率
管理人員過於武斷，無法操作7
保證金會計制度增加企業資金成本8
深加工結轉視同國內銷售稅9
審批規定不明確10
企業遇到問題無處咨詢11。
企業走私違法，造成不平等競爭12
管理者故意刁難企業13
企業受到不公平待遇，投訴無門14。
資料來源:根據課題組企業問卷調查。
(二)深加工結轉政策不統壹
深加工結轉政策的不統壹已成為當前加工貿易政策的焦點。深加工結轉政策覆蓋面廣。據調查，山東25%左右、江浙40%左右、福建廣東60%左右的進口物資在出口前需要深加工結轉(研究深加工結轉有關問題的會議紀要)。據海關統計，2000年，深圳80%的加工貿易企業涉及深加工結轉，結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的20%；蘇州有21%的加工貿易企業涉及深加工結轉，結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的12%。
《國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門關於進壹步完善加工貿易銀行保證金賬戶制度意見的通知》規定，國家有關部門對深加工結轉業務作為進出口貿易實行保稅監管。但稅務機關認為，保稅貨物深加工結轉屬於內銷行為，根據增值稅暫行條例，出口時應征收增值稅並予以退稅；國內料件加工成半成品結轉的，不允許退稅。根據國務院有關規定，自2001 1起，所有企業間接出口應統壹執行中間環節征稅和出口環節退稅政策。顯然，稅務部門的政策與國務院辦公廳的文件並不壹致。
加工貿易企業深加工結轉貨物“免、抵、退”政策，改變了以往深加工結轉貨物的保稅政策。在出口退稅手續繁瑣、周期長的問題尚未解決的情況下，這壹政策變化將直接打擊加工貿易企業拉長國內產業鏈的積極性。這種政策上的不壹致造成了政策具體執行上的混亂，不同地區的做法也有明顯的差異。大部分地區不征稅，部分地區采用總帳科目，部分地區給予免稅。
(三)壹些政策與鼓勵加工貿易拉長國內產業鏈的方向相違背。
加工貿易的發展有三個方向:規模、檔次、附加值。要實現第壹個目標，我們需要結合中國的比較優勢，創造壹個適合加工貿易發展的整體制度環境。針對第二個目標，需要吸引技術水平較高的企業在我國從事加工貿易，鼓勵加工貿易企業進行技術開發和產品升級。要提高附加值，就要鼓勵加工貿易企業拉長國內產業鏈，分別追溯到上遊零部件產業和延伸到下遊物流產業，最重要的是鼓勵其提高國內采購率。提高附加值不僅關系到中國從加工貿易中可能獲得的實際經濟利益，也關系到中國經濟的長遠發展。
然而，近年來，在加工貿易政策調整中，各部門往往更多地關註如何防止不法企業利用加工貿易政策“走私”“騙取退稅”，而忽視鼓勵企業提高國內采購率，有些政策客觀上甚至不利於鼓勵企業提高國內采購率。例如:
出口退稅是按計劃而不是按出口實績進行的，導致拖欠的退稅越來越多，增加了企業的財務負擔，也阻礙了加工貿易國內采購的積極性，是加工貿易中間投入品境外“壹日遊”的重要原因之壹。
來料加工國內采購不退稅政策的長期實施，降低了來料加工國內采購的積極性。1994稅改前，增值稅稅率很低，進料加工內銷增值率相差無幾，進料加工內銷增值率為23.1%，比進料加工高出2.22個百分點。2001年，來料加工貿易國內增加值率為46.32%，而來料加工貿易國內增加值率達到61.58%，比來料加工貿易國內增加值率低15.26個百分點。從來料加工和進料加工的國內增值率變化的比較可以看出，退稅政策對加工貿易的國內采購有著重要的影響。
雖然我國政府近年來壹直在強調提高加工貿易的國內采購率，但由於我國現行政策中有許多規定與鼓勵加工貿易提高國內采購率的目標相矛盾，加工貿易企業感覺現行政策與政府的宣傳目標並不壹致。從調查結果看，企業認為“鼓勵國內采購政策不明顯”是當前加工貿易政策中的第四個問題。
實質上，政策調整方向與長期政策目標不壹致的問題暴露了我國現行政策制定機制的缺陷。各部門在制定政策時，往往從本部門的目標和管理出發。例如，海關關註如何加強監管以防止走私，稅務機關關註如何防止稅收流失，但他們很少關註如何鼓勵加工貿易延長國內產業鏈以提高其對國民經濟的貢獻這壹根本政策目標。因此，部門的相關政策雖然有利於地方目標的實現，但不利於宏觀目標的實現，政策的機會成本相當高。要保證具體的政策規定有利於宏觀目標的實現，必須有壹個強有力的部門之外的政策協調機制。這是中國現行政策制定機制的壹大缺陷。
(四)加工貿易中的壹些政策和管理方式不適應加工貿易發展的需要。
隨著經濟全球化的深入，國際產業向我國轉移的速度和力度大大加強，我國加工貿易出現了壹些新變化。然而，現行政策和管理方式未能對加工貿易的新變化做出適當調整，政策與管理的矛盾在實際操作中日益突出。
傳統的管理方式已經遠遠不能滿足以IT產業為代表的新興產業加工貿易發展的需要。自20世紀90年代中期以來，在臺灣省對中國大陸投資的引導下，大量海外IT產業轉移到中國從事出口加工貿易。目前，IT產品已經成為中國出口的第壹大類商品。IT行業是壹個國際分工明顯的行業，其運營具有“全球采購、電子訂單、零庫存”的特點，大大縮短了從采購到交付的周期，對通關效率提出了遠高於傳統產品的要求。然而，我國對加工貿易的管理仍然采用80年代初的合同和手工管理方式，不能滿足IT行業對加工貿易的要求。比如IT產品加工貿易只有電子訂單，沒有合同。為了適應加工貿易需要外貿部門審批的要求，企業不得不人為編造壹份毫無意義的合同；IT產品對通關效率提出了很高的要求。由於中國通關效率不高，很多跨國公司將其高端產品的加工貿易放在中國境外，只能在中國加工低端IT產品，不利於實現中國提高加工貿易水平的政策目標。蘇州和深圳已經開始嘗試改革這種監管模式。蘇州海關通過聯網管理了關區內的4家IT企業。這些企業的特點是材料和零件數量多，用手冊管理起來很困難。具體監管程序是外經貿局對加工貿易企業進行總額備案，海關與監管企業對接。海關會直接從指定數據庫提取數據，通過抽查的方式核對產品單耗，定期核對庫存，核對時間與企業庫存壹致。最後會計會核銷，差額會核銷。深圳實行網絡化保稅工廠模式，即利用網絡和電子攝像技術對整個企業進行全封閉監管，整個工廠相當於壹個保稅區。與蘇州海關的做法相比，這種方式在結轉過程中更能有效防止走私和“飛料”，但投入較大，壹般企業可能負擔不起。無論哪種方式，大型加工貿易企業的在線監管都是未來加工貿易管理的發展方向。當前需要盡快統壹思想，在全國推廣更加壹致的做法，避免因地區差異造成不必要的效率損失。
現行政策和管理規定不符合在中國建立采購和分銷業務中心的要求。隨著加工貿易的快速發展，中國已經形成了巨大的制造能力，成為國際市場上勞動密集型制成品的重要出口基地。因此，許多大型跨國公司計劃在中國建立采購和配送中心，同時發展物流業務。而我國對退稅政策和保稅區(倉庫)監管的規定無法滿足這壹要求，極大地阻礙了加工貿易向下遊產業的延伸。
(五)壹些新的政策調整脫離加工貿易企業發展實際，政策效果低於預期。
以出口加工區政策為例。出口加工區是世界上許多國家采用的加工貿易管理方式，並取得了顯著成效。借鑒國際經驗在我國建立出口加工區，有利於提高加工貿易的管理水平和效率。但出口加工區政策出臺以來，實際運行效率並不理想，很多出口加工區鮮有企業入區。原因是出口加工區的有關規定脫離了加工貿易發展的實際。
加工貿易企業遷入出口加工區的意願相對較低。從課題組的調查結果可以看出(見表2)，86%的被調查企業不準備投資出口加工區，只有2.6%的企業準備將現有工廠遷入出口加工區。
表2加工貿易企業遷入出口加工區的意願
有意願的企業數量
將現有工廠遷入13
移入新的生產能力，但不移動現有的生產能力59。
不準備投資出口加工區。
接受調查的企業總數509
資料來源:根據課題組企業問卷調查。
表3被調查企業不願意遷入出口加工區的原因
事業企業數量
搬遷成本太高。
出口加工區政策不利於產品內銷。
區內企業采購國產零部件不方便。
區內監管效率不比區外高18。
區內土地成本比區外高50。
不了解出口加工區政策143
接受調查的企業總數462
資料來源:根據課題組企業問卷調查。
現有加工貿易企業不願意遷入出口加工區的原因有很多(見表3)。對於現有企業來說，搬遷成本高，58%的受訪企業將此作為不搬入出口加工區的理由。此外，31%的受訪企業因不了解出口加工區政策而拒絕做出遷入決定。除了這兩個原因，壹些具體規定因為不符合企業發展需要，成為阻礙企業入區的原因。目前，越來越多的加工貿易企業不再是100%的出口企業，國內外市場兼顧成為主流。出口加工區管理政策對於“大進口大出口”的企業來說，大大提高了監管效率，但對於與國內產業和市場密切相關的加工貿易企業來說，卻存在諸多不便。比如出口加工區的企業可以不實行手冊管理，但區外深加工企業必須使用手冊，區內企業沒有手冊就不能和區外企業做生意。對於產品內銷的加工貿易企業，出口加工區外加工貿易企業內銷的，只需按照進口零部件稅率繳納進口零部件關稅和增值稅。但區內加工貿易企業在國內銷售產品時，在補繳關稅時適用制成品關稅稅率。多數情況下，成品關稅水平高於零配件關稅水平，會增加區內企業內銷成本，削弱其在國內市場的競爭力。簡而言之，出口加工區的有關規定大大削弱了區內企業與國內市場的聯系，這對大多數兼顧國內和國外市場的企業沒有吸引力。此外，區內企業與國內市場聯系的弱化也與拉長加工貿易產業鏈的發展目標不符。這就決定了出口加工區只適合新建100%的外向型加工貿易企業，國內采購應該不會太多。對於這類企業，保稅區的監管效率有壹定優勢。對於其他加工貿易企業，絕大多數仍將留在區外。因此，出口加工區政策只能有利於加工貿易增量部分的合理分配，並不能改變現有的加工貿易“存量”現象。如果出口加工區政策的定位是為“進得來，出得去”的100%外向型企業創造壹個監管效率更高的本地小環境，那麽出口加工區政策就是成功的。如果定位於改變加工貿易的“備貨”狀態，加強加工貿易監管，註定無法取得明顯效果。
二、未來中國加工貿易政策的調整方向
政策是現實的反映，必須與時俱進才能促進發展。加工貿易政策應從我國加工貿易發展的現狀出發，在規範管理的基礎上，促進加工貿易充分發揮其技術升級、產業升級和拉長產業鏈的潛力。為此，加工貿易政策應重點關註以下幾個方面:
(壹)對加工貿易出口的國內采購實行出口退稅政策。
2001年，帶料加工貿易進口額289億美元，占加工貿易進口總額的30.7%。受現行進料加工內銷不退稅政策影響，進料加工內銷增值稅率比進料加工低15個百分點。如果加工貿易進口料件國內采購退稅，將有效促進加工貿易企業擴大國內料件使用，促進國內上遊產業出口，拉長加工貿易國內產業鏈。按照進料加工國內采購率達到進料加工國內采購率計算，2001年進料加工國內采購額將增加約44億美元，並且隨著進料加工的增長也將逐年增加。但需要強調的是，加工貿易國家價值鏈的延伸與監管成本和風險的增加成正比。因此，在采取措施促進加工貿易國家價值鏈延伸的同時，應研究如何進壹步提高監管效率。
(二)完善深加工結轉政策
深加工結轉涉及面廣，情況非常復雜。深加工結轉政策本質上涉及兩個問題。壹是進口料件國內加工後轉廠是否繼續執行保稅監管政策，二是深加工使用的國產料件是否退稅。由於這兩個問題的高度復雜性，不同部門對深加工結轉政策的調整意見不壹。
對於第壹個問題，經貿主管部門傾向於維持現行的保(免)稅政策；財稅部門倡導“免、抵、退”政策；綜合以上兩種政策選擇，監管部門主張對部分優秀、守法、符合國家產業政策導向的企業繼續實行保稅監管政策，對其他企業加工貿易深加工實行“有進有退”政策。
對於第二個問題，各部門的差異比較多。經貿主管部門認為深加工企業使用的國產原料應實行免抵退分步走，即加工貿易企業使用的國產原料結轉時給予退稅，結轉產品(含國產原料)由海關實施保稅監管；財稅部門認為分步“免、抵、退”政策風險太大，操作難度大；監管部門認為，國產物資保稅監管將進壹步加大監管能力不足的矛盾。
結合各部門意見，課題組認為深加工結轉政策應統籌考慮，分步實施。為了避免在短期內對加工貿易造成過大的沖擊，目前的政策應該整體維持，只進行部分改善。從中長期來看，應按照鼓勵加工貿易提高國內采購率和附加值、提高監管效率的原則，從根本上調整現行政策。為引導企業合理、真實地貫徹落實吳儀同誌“優化存量、控制增量、規範運作、提高水平”的指示精神，政策設計方案壹經確定，就要公布政策調整的內容和實施時間表。
具體來說，在短期內(例如，3年內):
——仍維持現行加工貿易深加工結轉政策，即結轉環節視同出口，免征增值稅，海關對進口料件繼續實行保稅監管。
——深加工結轉環節使用的國產料件，維持不征不退，增值稅進入產品成本。
——企業銷往出口加工區、保稅區的視同出口，即深加工結轉的產品可出口到出口加工區、保稅區核銷；進入出口加工區和保稅區的中國產品可以獲得出口退稅。
——銷往出口加工區和保稅區以外企業的產品視同進口，用於加工貿易的可實行保稅監管。這樣至少可以用“國內壹日遊”代替“境外壹日遊”，可以節約加工貿易成本，同時增加出口加工區和保稅區對企業的吸引力，引導企業逐步入區。
——對便於管理的大宗原材料商品，參照鋼材產品“以產頂進”的做法，生產企業銷售給加工出口企業時，視同出口，辦理增值稅退稅。
中長期(3年後):
保留最後三個短期政策，並進行以下調整:
——加工貿易深加工結轉分類管理。出口加工區、保稅區和電子聯網監管區外加工貿易企業的深加工結轉實行保稅監管。其他加工貿易企業的產品可以出口到境外或出口加工區、保稅區。深加工結轉的，海關按照加工貿易內銷的規定對第壹步結轉的企業進行處理。其他環節結轉視同內銷，按規定向稅務機關納稅。調入企業作為國產物資，享受“免、抵、退”政策。這樣海關只需要對出口加工區、保稅區、電子聯網企業的深加工進行監管，監管效率會大大提高。
——對用於深加工的國產料件實行“免、抵、退”政策。
——取消各級政府現有的不符合世貿組織有關規則的出口獎勵政策，剩余資金用於補償出口退稅不及時給企業造成的利益損失。這樣即使延遲退稅，企業也不會承擔過多的財務損失，本質上保證了及時退稅。
——全額退稅，將出口退稅率提高到與增值稅相同的稅率，確保出口產品國內增值稅零稅率。
(三)促進加工貿易技術進步。
——對高科技產品實行更有效的管理制度。現行的手工和合同管理方式更適合於上下遊企業關系穩定、價格變化緩慢的傳統產品加工貿易的管理，而不適合於國際市場價格瞬息萬變、生產配套企業眾多的電子產品加工貿易。因此，要適應電子信息產品等高科技產品“全球采購、電子訂單、零庫存生產”的特點，改革現有合同和手冊管理方式，取消不必要的合同審批環節，探索電子手冊管理方式，提高監管效率。
——提高通關效率。上海海關實施的“大通關”試點，為提高口岸管理部門管理效率、降低企業運營成本探索出了許多好的經驗。有關部門要盡快總結，推廣到全國各港口。
——加強各監管部門的工作協調，提高監管效率。
——加工貿易的發展為基於信息技術的技術發展提供了強大的制造平臺。國家應加強對技術和品牌等知識產權的保護，促進研發和:D活動的發展。
(四)推動加工貿易向下遊采購和配送領域轉移。
加工貿易的發展使中國成為世界上重要的制造業基地之壹。加工貿易出口的快速發展為國際采購和分銷業務的發展奠定了堅實的基礎，也是產業鏈向下遊延伸的內在要求。發展加工貿易的下遊采購和分銷業務將大大提高中國加工貿易的附加值。
——調整保稅區政策，建立以保稅區為依托的國際采購配送中心。為此，國內產品進入保稅區應視為出口，稅務機關應對出口到保稅區的貨物給予出口退稅。
-發展具有國際競爭力的國際集裝箱港口。隨著腹地加工貿易的快速發展，中國的上海、深圳等港口已成為世界頂級集裝箱港口。但是，由於國際中轉業務進出口管理繁瑣，管理體制遠不能滿足發展國際中轉港的要求。因此，必須根據發展國際中轉業務的要求，改革現行的港口管理體制。
改革開放以來，加工貿易在我國發展迅速，現已超過壹般貿易成為我國最重要的貿易方式，在我國對外經濟貿易中占有十分重要的地位。許多文獻對加工貿易的興起及其在中國開放經濟中的作用做了詳細的分析。但是，由於加工貿易本身的特點和我國發展過程中的不足，如與國內產業關聯度弱，固化了我國的靜態比較優勢，擠壓了壹般貿易，不利於技術進步，監管困難容易導致走私和稅收流失等。壹些學者和實際部門的人對中國加工貿易的進壹步發展和現行的優惠政策提出了許多問題。因此，有必要探討未來中國加工貿易如何發展，以及如何調整現行政策。
壹，分析的前提和框架
本文對中國加工貿易政策的分析基於以下前提和框架。
1.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要(以下簡稱“十五計劃”)。加工貿易作為整個國民經濟的組成部分，應該服從和服務於中國整體經濟發展戰略。我國政府制定了第十個五年計劃，這是今後五年中國經濟和社會發展的指導性計劃。因此，加工貿易的發展和政策調整也應以此為導向。在“十五”計劃提出的經濟發展總體目標的指導下，分析了現行的加工貿易政策，提出了我國加工貿易發展和政策調整的原則，並在此基礎上提出了加工貿易政策調整的建議。
2.加入世界貿易組織(WTO)。中國已經加入世貿組織，這將大大改變中國經濟建設和發展的外部環境，既有有利的變化，也有不利的變化。為了最大限度地趨利避害，我們在制定所有政策時都應充分考慮中國加入世貿組織的影響。我們將主要從加工貿易中間產品替代、加工貿易出口和入世後貿易摩擦的公平解決等方面來探討中國加工貿易的發展和政策調整。
3.加工貿易“進口-加工-出口”的分析框架。實際上，加工貿易是“兩頭在外，中間在內”這種特殊貿易方式的定義。我們對加工貿易的理解和研究主要集中在兩個方面:壹是“加工”，二是“貿易方式”。“加工”屬於“中間”環節。它是東道國輸入具有比較優勢的生產要素對輸入要素進行加工的過程，表現為國際分工。加工貿易作為壹種“貿易方式”，其本質是“兩頭在外”。無論是“帶料加工”還是“來料加工”，主要原材料和零配件都是由外商提供或從國際市場購買，加工出來的產品都要出口。為了利用“加工貿易”，許多政府經常實施相關政策和措施來管理原材料和其他中間產品的進口以及加工產品的出口。實施的政策和措施更令人鼓舞，特別是確保加工產品的出口。之所以如此，是因為加工貿易在中國經濟和對外貿易的發展中發揮著不可替代的作用。這就不難理解為什麽對加工貿易的研究和與之相關的政策討論總是密不可分。因此，加工貿易是由進口、加工、出口三個環節組成的有機整體。缺少其中任何壹個環節，都不能算是加工貿易。本文將根據這壹框架對相關政策進行分析。不可避免的是，這三部分的政策劃分不可能很準確，壹個政策會影響三個環節。但就我們政策研究的目的而言，這種不準確並不是很重要，所以本文並不嚴格堅持這種劃分。分三個環節討論的好處是，有助於我們基於加工貿易的內在運行機制和各個環節存在的突出問題來討論相關政策，使政策分析和建議更有針對性。
二、我國加工貿易發展和政策調整的目標和原則
我們認為，今後壹個時期我國加工貿易的發展和政策調整目標原則的確立，應緊緊圍繞“十五”計劃制定的總體戰略目標來進行。根據加工貿易本身的特點和功能，在考慮加工貿易政策時，十五計劃涉及的就業、產業結構調整和擴大出口等問題值得我們關註:
1.關於就業。大力發展和鼓勵以勞動密集型產品為主的加工貿易，在我國仍具有重要的戰略意義。目前，中國大部分加工貿易仍然是從事勞動密集型產品加工。應該說，這符合我國勞動力資源豐富所決定的比較優勢，對緩解就業壓力、創造就業機會具有巨大作用。因此，要實現“十五”計劃提出的就業目標，必須大力發展加工貿易。因為，首先，就業問題的解決離不開出口貿易的擴大；其次，在中國目前的工業發展水平上，我們在資金、技術和管理方面並不具備比較優勢。換句話說，要擴大出口，我們可以依靠的是充分發揮勞動力比較優勢的勞動密集型產業或勞動密集度高的生產環節的加工貿易。
當然，這並不意味著我們將永遠停留在為跨國公司做加工裝配車間的階段。相反，在發展加工貿易的過程中，要註意學習先進技術，管理經驗，建立營銷渠道，積累資本，努力把出口產業提升到更高的技術水平。但是，在這個過程完成之前，作為壹種過渡，采取加工貿易的方式來緩解就業壓力，積累資金、技術和經驗，是完全必要和必要的。
2.關於結構調整。目前，我國加工貿易對產業結構升級的作用還不夠明顯，主要表現在加工程度低、加工鏈條短、原材料國產化率低、波及效應弱等方面。這是否意味著加工貿易的發展與我們優化產業結構、提高國際競爭力的目標不相適應？我們認為這個問題的答案應該是否定的，壹方面，我們有必要大力發展加工貿易來解決就業問題；另壹方面，加工貿易本身有兩個內在的方面。