壹、條塊關系的內涵
條塊關系府際關系的壹部分，是中國各級政府間關系模式的基礎，關於什麽是條塊關系，不同的學者有不同的表述。熊文釗、曹旭東簡單認為條塊關系即垂直管理部門和地方政府之間的關系,是中央與地方關系中的重要內容。謝慶奎認為,條條是指相對應的部門之間形成的上下級關系,上下壹條線;塊塊是指各級政府。因為條條的性質和功能的不同,與塊塊結合形成復雜的條塊關系。馬力宏則給出了壹個更為具體、全面的解釋。他認為,條條指的是從中央到地方各級政府業務內容性質相同的職能部門;塊塊指的是由不同職能部門組合而成的各個層級政府，條塊關系是指不同的政府組織在條塊結構基礎上形成的交互關系。這些對於條條和塊塊的界定，盡管表述不壹，但實質內容卻大致相同，即：條條主要體現在職能上，而塊塊主要體現在層級上。
二、條塊關系的形成
任何壹個職能部門執行本級政府的決策，接受本級政府的領導，這在世界各個國家都是自然和正常的，而中國的特殊性就在於，地方職能部門除了要接受本級政府的領導外，還要接受上級對口部門的業務指導，從而使地方職能部門具有雙重屬性。這種獨具中國特色的雙重領導模式是怎樣形成的呢？
馬力宏在《論政府管理中的條塊關系》中指出，條塊關系的形成主要取決於四個要素：國家行政管理的特性、層級制和職能制的結合狀況、國家的結構形式及集權與分權的不同模式。關於國家行政管理的特性，他指出，國家管理從總體上來說，可以包括國家的立法活動、司法活動和行政活動，不同的管理活動有各自不同的特點，其中壹個基本的區別就是各自有不同的權利運行方向。立法活動強調的是少數服從多數，權利運行方向是自下而上的；司法活動具有壹定的獨立性，它的權利運行，既不是自下而上，也不是自上而下；而行政活動則強調少數服從多數的自上而下的管理，因為只有形成壹個反應靈敏的指揮——服從體系，才能有效管理國家行政事務。所以,整個國家行政體系就應該是壹個以下級服從上級為基礎的權威的層次結構。這說明了條條存在的必然性。層級制和職能制是人類社會組織的兩種基本結構形式，層級制有利於權利自下而上地集中，但這種組織結構不適用於專業繁瑣的大型組織，而職能制專業化程度高，分工明確，恰好能彌補層級制的不足之處，因此，理論上，層級制和職能制的結合能取長補短，維護組織統壹的同時，也確保組織內部分工的明確化及專業化，條塊結構實質上就是層級制和職能制的壹種典型結合。 另外，國家的結構形式也對條塊關系的形成起了壹定的作用。壹般而言，相比聯邦制的國家而言，條塊結構主要存在於單壹制的國家，因為單壹制的國家更多強調中央集權，政府治理由首都向周圍輻射。
以上種種因素是形成條塊結構的基本條件，中國恰好具備這些基本條件，因此，當代中國政治生態環境下，政府管理中的條塊關系有其存在的合理性，它是壹種“不理想”但卻“必要”的制度設計。
三、條塊關系的表現形式
在我國，條塊關系主要有壹下三種表現形式：1、上級職能部門（條條）與下級地方政府（塊塊）之間的關系；2上級職能部門與下級職能部門之間的關系；3、上級政府與下級政府之間的關系。具體表現出三大類型：1、中央與省的條塊關系；2、省與市縣的條塊關系；3、縣與鄉鎮的條塊關系。從集權與分權的不同，又可分為條塊分割與條塊結合兩種類型，其中，條塊結合分為兩種情況：條塊結合，以條為主，主要反映在壹些專業性比較強、需要國家統壹安排管理的領域；條塊結合，以塊為主，這樣有利於發揮地方政府的積極性。條塊結合是條塊關系中的理想類型，要達到這種理想類型，需要制度設計者在集權與放權之間找到壹個平衡點，真正做到該放則放、該收則收。
四、條塊結構的優劣
管理統壹是政府管理中的基本原則，而中國這種條塊結合的行政體系打破了這個原則，在這種體系下，容易使地方政府及其職能部門陷入矛盾的境地。當地方政府與上級“條條”發出的決定、指示或命令不壹致時,容易使地方職能部門及其負責人無所適從。最終無論其服從哪壹方,都會得罪另壹方,從而處於被指責和批評的狀況。這種制度安排有利於控制下級,但不利於執行,也很容易產生條塊矛盾,使橫向和縱向的領導關系發生沖突。壹般情況下,在上級條條和本級政府的指示不壹致時,地方職能部門壹般在不得罪上級職能部門的前提下聽從和服從於本級政府。至於如何在這種矛盾中尋求平衡,則取決於地方政府職能部門負責人的政治藝術。精於此道的職能部門負責人可以在這種矛盾中為自己贏得盡可能大的運作空間和各種資源。當地方政府的指示不利於他們自身的利益時,這時可以打著上級職能部門的招牌,在壹定程度上加以“抵制”。而當上級職能部門的指示不符合其利益或很難實施時,就可以以地方政府為後盾,消極應付,迫使上級條條不斷讓步。要解決這種尷尬境地，地方政府及上級職能部門之間就需要協調和統壹，然而，現實中，要實現這壹點往往很困難，因為壹般而言，上級職能部門和地方政府都只會註重於自身的利益。另外，當條條的作用大於塊塊的作用時，由於上級職能部門對下級所在地的基本情況沒有本級政府了解地透徹，如果上級不能通盤考慮、因地制宜的制定政策、傳達指示，容易給地方造成損失，浪費資源，從而逐漸激化條塊矛盾。
然而，任何壹種管理模式，既然存在，就必然有其存在的價值，否則就會被淘汰。條塊關系所導致的雙重領導模式雖然影響了行政效率的提升，引發了條塊矛盾，但就當下而言，它還是有其存在的必要性的.首先，這種管理模式有利於條條約束塊塊，任何壹個機構，如果沒有外力約束，都會有壹種自我擴張的傾向和內在動力，地方政府作為壹個獨立的行政主體，它所看重的主要是自身的發展，相對於整個國家而言，視野比較狹小，掌握的信息也不全面，這樣就有可能導致地方政府為了發展當地經濟而忽視整個國家的利益，或者只顧當下，缺乏遠見。而“條條”則可以起到削減部分地方政府的權力的作用，引導地方政府在不影響國家利益的前提下發展本地經濟，促進各級政府之間的協調發展。同時，條塊的結構形式還有利於塊塊監督條條，當條條部門下達的命令不符合地區的實際情況，或條條部門有濫用職權的行為時，下級政府可以抵制命令或通過人大對上級職能部門質詢。我們知道，壹般而言，上級政府很難全面如實地掌握社會基層的情況，地方政府為了提高政績，往往向上級匯報虛假信息，這時，中央就可以通過條條部門來搜集信息，從而減低瞞報虛報的可能性，因此，條塊結構在某種程度上對於信息的傳輸也起了很大的作用。總之，在“利”的方面，條塊結構既有利於上級和下級的協調溝通，也有利於相互監督，對於政治格局的穩定起到了壹定的作用。