陳珂
（重慶大學建設管理與房地產學院，重慶400045）
摘要：公眾參與在整個公***投資建設項目決策中起到壹種釋放壓力和監督糾偏的作用，尤其是對於大型公***投資建設項目，如水電站、橋梁、機場等重大基礎設施建設項目，公眾參與不僅可以減少因市場缺陷和政府失靈給項目建設帶來的各種幹擾，對緩解項目決策中出現的種種矛盾和負面效應，都有積極的作用。旨在通過分析國家為應對金融危機而公布的4萬億投資計劃的構成，明確公眾參與對於有效發揮投資帶動作用，促進經濟穩定增長的重要性，同時針對我國公眾參與的發展現狀，試圖提出個人的建議和看法。
關鍵詞：金融危機；公眾參與；公***投資建設項目；項目決策
中圖分類號：F282 文獻標識碼：A 文章編號：1001－7348（2009）21-0102-04
收稿日期：2009－07－21
基金項目：國家社會科學基金項目（09BZZ029）
作者簡介：陳珂（1984-），男，山東泰安人，重慶大學建設管理與房地產學院碩士研究生，研究方向為科學與工程。
第26卷%第21期
2009年11 月
科技進步與對策
Science & Technology Progress and Policy
Vol.26 No.21%
Nov. 2009
第21 期
表1 擴大內需4萬億元投資投向構成（單位：億元）
重點投向資金測算
總計40 000
廉租住房、棚戶區改造等保障性住房4 000
農村水電路氣房等民生工程和基礎設施3 700
鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施建設和城市
電網改造15 000
醫療衛生、教育文化等社會事業發展1 500
節能減排和生態建設工程2 100
自主創新和產業結構調整3 700
汶川地震災後恢復重建10 000
註：數據來源於國家發改委網站。
從表1中我們可以看出，在4萬億元的總投資中，有超
過壹半的資金投向了大型的公***投資建設項目，比如南水
北調、災後重建、農村公路建設、鐵路、公路及機場等重大
基礎設施建設等。如何使這些投資真正發揮作用，是擺在
決策者面前的重大課題。在我國公***投資建設項目（後面
簡稱項目）領域，長期存在著項目決策失誤率高、形象工程
泛濫、“豆腐渣”工程頻頻曝光、官員貪汙腐敗等現象，這些
現象絕大部分是由於項目決策管理上出現了問題。而公眾
參與是實現決策民主化、科學化的必經之路，是世界貿易
組織關於行政公開、信息公開的普遍要求。因此基於公***
投資建設項目對於社會和經濟發展的重要性，以及公眾參
與對於公***投資建設項目決策和管理的重要性，研究公***
投資建設項目決策中的公眾參與具有其現實意義。
1 公***投資建設項目決策過程中公眾參與
的發展現狀和必要性
1.1 公***投資建設項目決策過程中公眾參與的發展現狀
在國外，公眾參與作為民主政治的重要方式，經歷了
近兩百年的發展演變過程，並且用法律確立了公眾參與的
相關制度，使廣大人民群眾對政府的制約和監督作用顯著
增強。公眾參與主要是以公眾評議、公眾聽證等形式開展
的，早期的公眾參與主要體現在環境影響評價領域，因為
經過了工業高速發展的西方發達國家出現了嚴重的環境
汙染和環境公害事故，為了保障公民的生命健康權和財產
權，西方學者提出把公民環境權作為壹項基本人權。於是，
壹些國家及國際組織相應地將環境權寫入法律中，公眾參
與便逐漸得到國際社會的認可。在國外的發展歷程中，也
產生了很多比較經典的公眾參與理論，如20世紀80年代的
公***管理理論，針對公眾參與城市規劃與管理的階梯理論
等。同時，國外也有很多公眾參與工程決策的實踐，例如在
葡萄牙的卡布拉薩工程中，由於公眾的積極參與，不僅提
高了居民的生活水平，而且改善了庫區的氣候條件和生態
環境［1］。
我國的公眾參與出現在改革開放之後，雖然起步比較
晚，但是，公眾參與作為實現公***利益的有效手段，也日益
受到政府相關部門的重視。公眾參與在我國目前常見於立
法領域、行政決策和政府管理領域，以及基層治理（如農村
村民的自治管理和社區治理）等方面［2］。本文所關註的公
眾參與，主要是在行政決策和政府管理領域等方面，而在
這壹領域中絕大多數的研究又是傾向於環境保護和城市
規劃，針對政府公***投資項目決策方面的公眾參與研究則
比較少。因此，有必要通過借鑒在城市規劃和城市建設方
面的研究成果，來討論公眾參與在公***投資建設項目決策
中的問題。
綜上所述，國外在公眾參與公***投資項目決策方面有
許多經驗值得我們借鑒，我國在公眾參與領域有成就也有
不足。因此我們應結合中國的實際情況，在吸收國外先進
經驗的基礎上，建立起適合我國國情的公***投資建設項目
決策的公眾參與機制。
2.2 公***投資建設項目決策過程中公眾參與的必要性
公***投資建設項目不同於壹般的建設項目，它具有公
***性、復雜性以及民主性等特點。這些特點都決定了公眾
參與在公***投資建設項目決策中的必要性。
2.2.1 有利於確保資金的合理使用，真正發揮投資的帶動
作用，穩定經濟增長
由於公***投資建設項目投資數額巨大，其復雜程度也
比壹般的項目高，這些資金使用不當不僅不會促進經濟的
增長，反而會給社會公眾帶來災害，造成無法彌補的損失，
因此必須重視這些資金的合理、合法使用。長期以來，我國
公***投資建設項目領域壹直是由政府主導，而政府相關部
門在政府公***投資項目的決策和管理中很容易出現壹些
非理性行為，影響項目實施過程的順利進行。因此，公眾參
與作為壹種公***項目決策中的監督糾偏方式，無疑會降低
項目的決策風險，避免項目的決策失誤，促使經濟的健康
發展。
2.2.2 有利於提高決策的科學性、民主性和決策本身的質量
政府進行科學決策的重點和難點，就在於要形成科學
合理的規則、政策，整合各種利益群體的價值取向，協調各
種利益群體沖突目標，確保公眾利益的主導地位。要實現
科學的決策，最關鍵的是在決策主體、決策思維和決策程
序3個方面實現根本的轉變， 而在這3個方面的轉變過程
中，公眾參與和公眾監督都有著不可替代的作用。公眾是
政府決策的最終受益者， 對政府決策的好壞有切身的體
會，能夠為政府決策提供準確可靠的信息，使政府的決策
更加科學。由於公***投資建設項目的民主性特征，為了防
止公***資源的非法使用，項目決策中必須建立真正的民主
決策機制，使社會公眾能夠充分參與到決策過程中。政府
只有廣泛聽取公眾意見，才能最大限度地實現決策的民主
化，而且公眾的積極參與本身就是政府決策民主化的壹個
重要體現。
2.2.3 有利於提高政府決策的公開透明度，減少和防止項
目決策中腐敗事件的發生
信息的不對稱，利益集團的尋租活動，官員的利己行
為等導致官員貪汙腐敗的現象屢見不鮮，更因此損害公眾
利益，敗壞社會風氣。如果在公***投資建設項目決策過程
陳珂：公***投資建設項目決策中的公眾參與問題研究·103·
科技進步與對策2009 年
中實行了有效的公眾參與，無疑會使政府決策的全過程處
於廣大公眾的監督之下。通過發揮社會公眾的監督功能，
增加公***投資建設項目決策的透明度，避免發生徇私舞弊
和功利性決策行為，使政府的決策更加合法合規，同時也
可減少“豆腐渣”工程的出現。
2.2.4 有利於平衡多元化利益，減少項目決策過程中的矛
盾沖突
隨著我國市場經濟的發展， 公眾民主意識的增強，政
府已不可能再進行獨立、壟斷的決策，而是逐漸形成了公
***投資建設項目決策主體多元化的格局。決策主體的多元
化雖然打破了政府在決策過程中的壟斷地位，但政府要處
理這些分散、對立的多元利益是十分困難的，壹旦出現失
誤往往會導致決策效率低下並引發社會不穩定因素。而公
眾參與正是平衡多元化利益的壹種有效的途徑，公眾的參
與使得在項目決策過程中的各方之間能夠彼此相互制約
而不是偏向於某壹方，以免造成各主體間的利益分布的不
平衡以及矛盾沖突。
3 我國公***投資建設項目決策過程中公眾
參與存在的主要問題
基於前面已經提到過的我國目前在公***投資建設項
目決策方面的公眾參與現狀，公***投資建設項目決策中的
公眾參與機制長期缺失，公眾可以參與公***投資建設項目
的範圍有限，並且缺少相應的培訓，使得社會公眾對參與
的理念、方法和工具等不甚了解。這些都說明了我國目前
在公***投資建設項目決策中的公眾參與還存在著諸多的
問題，歸納起來主要有以下幾個方面：
3.1 公眾參與組織基礎薄弱，參與機制不健全
有序且有效的公眾參與是通過各種社會團體和組織
而不是以個人方式表達利益訴求的，但目前在中國，此類
組織的發展受到很大的限制，並且缺乏壹個既受法律保護
同時又不受政府控制、幹涉的正式的組織機構來進行全過
程的負責。同時，我國目前也並沒有明確規定在公***投資
建設項目中公眾參與的權利，只有關於環境影響評價的壹
些法律法規（如《環境影響評價法》及《環境影響評價公眾
參與暫行辦法》）中有關於公眾參與環境決策的權力［3］，但
缺乏與之相配套的操作程序和相應的保障措施。由於公***
投資建設項目的種類眾多，對於哪些項目需要實施公眾參
與，以及公眾參與的內容、程序和公眾的權利等都沒有法
律明確的規定。在這種情況下，公眾在項目決策過程中的
參與權是很難得到保障的。
3.2 公眾參與的方式被動、單壹，參與的廣度和深度有限
目前在我國，公眾由於受到自身環境、年齡、職業等條
件的限制，對公眾參與缺乏了解，使得公眾參與的積極性
不高，並且大部分的參與行為也都是在政府的督促下被動
進行的，公眾難以有自己的觀點。同時，公民以及社會團體
的法律地位不夠明確，缺乏必要的激勵機制，而立法對公
眾參與的規定可操作性不強，同樣影響了公眾參與的廣泛
性。政府由於擔心公眾參與項目決策會降低項目決策的效
率， 不敢放心地讓公眾參與到項目決策的實質性環節，而
是更多地集中在項目具體實施內容上［4］，使得公眾參與項
目決策的深度受到限制。
3.3 公眾參與意識薄弱，公眾獲取信息的渠道非常有限
當前我國公眾參與的總體水平較低，公眾參與意識普
遍較差。我國在由集權行政向民主行政轉變的過程中存在
著很多問題，如人治觀念強於法治觀念，官本位思想根深
蒂固，及行政支配社會的觀念深入民心等。這些問題在壹
定程度上削弱了公眾參與的意識和作用，同時，政府往往
只重視形式上的公眾參與，卻忽略了公眾作為決策主體之
壹應當發揮的實際作用，嚴重影響了公眾對公***投資建設
項目決策參與的積極性。目前在我國，信息不對稱的問題
普遍存在，公眾獲取信息的渠道非常有限，且易受政府或
強勢團體的控制， 最終導致公眾對所建項目知之甚少，很
難進行有效的公眾參與。
4 加強公***投資建設項目決策過程中公眾
參與的相關政策與措施建議
4.1 建立公眾參與機制， 通過進壹步立法明確公眾參與
的權利和義務
公眾參與機制的建立，可以保障公眾參與的實現及提
高公眾參與的效率和效果。公眾參與的機制主要包括規範
公眾參與的權力、方法和方式以及公眾參與的工作程序；
明確公眾參與的監測和評估機制以及公眾參與的經費來
源和標準等。公眾參與發揮作用的程度主要依賴於與公眾
參與權相關的法律制度的建立和完善，因此必須通過立法
將公民的參與權加以規定使之成為法定權利。根據權利與
義務相壹致的法律原理，公眾在享有參與權、知情權的同
時也應當履行相應的義務［5］，並要按照法律規定的程序、
方式進行有序的參與。權利與義務兩者相輔相成，缺壹不
可，規定義務的目的是為了更好地保障權利的實現。因此，
不僅要以法律的形式確立公眾參與的權利，還應當以法律
的形式確立公眾參與的義務，即公眾在參與過程中應當承
擔的法律責任。
4.2 提高公民的素質，增強公眾的參與意識
我國目前在政治、經濟、文化等方面雖然取得了長足
的進步， 但社會公眾的文化素質和政治素質都還不夠高，
這都影響了公眾參與的廣度和深度，因此必須高度重視公
民素質的提高。由於受經濟發展水平不高和歷史原因等的
制約，我國公眾的法制意識不強，公眾參與的意識也比較
淡薄，要建立完善公眾參與的法律制度，就必須提高公眾
的參與意識、法制意識。解決此類問題壹方面可以加強政
策法規的教育，通過開展各式各樣的培訓班，使公眾參與
的意識深入民心；另壹方面則要加強媒體的宣傳，充分利
用好網絡、新聞等媒體手段，進行廣泛而有力的宣傳，切實
發揮社會輿論對公眾參與的關註和監督作用。
4.3 完善信息公開制度，實現公眾的有效參與
·104·
第21 期
信息公開是公眾知情權的重要內容，也是公眾參與的
重要前提。信息發布機制的缺失使得信息得不到披露，公
眾參與最後也只能是壹句空話。信息獲得量的多少決定了
公眾參與程度的高低，只有在掌握了充分的信息後，公眾
才有可能進行有效的參與。隨著信息化時代的到來，信息
已經成為個人或組織進行社會活動不可或缺的資源，然而
政府在獲得信息方面往往具有絕對的優勢，信息公開是打
破這壹壟斷局勢的最佳方法。自上世紀中葉以來，世界各
國特別是發達國家便掀起了促進政府透明化的改革浪潮，
政府信息公開已成為其中的熱點和趨勢，為順應時代的發
展，我國也必須加快信息公開的進度，促進政府透明化的
改革。正是由於公眾參與和信息公開密切相關，完善信息
公開制度，是實現公眾有效參與的必要途徑［6］。
4.4 正確處理公眾反饋信息， 並及時將反饋信息處理結
果體現在公***投資建設項目相關決策中
反饋信息處理是公眾有效參與的重要環節，也是公眾
參與工作能否提高公***投資建設項目成功率的關鍵所在。
公眾反饋的信息必須及時處理，並將處理結果體現在公***
投資建設項目的相關決策中。在項目決策過程中，問題發
現得越早，對項目決策造成的影響也就越小。如果公眾在
項目初期提出的問題拖到後期才予以考慮，不僅會使解決
問題的成本過高乃至無法解決，還會極大地影響公眾參與
的積極性，引發不同利益群體之間的矛盾。公眾非常關心
他們提供的信息是否得到重視，當他們的建議被采納或他
們的需求得到滿足時，公眾參與的積極性就會增加，反之，
就會影響公眾參與的積極性。
5 結論
公***投資建設項目歸根結底是為社會公眾服務的，既
然是為了社會公眾，那麽公眾的參與必不可少。但是在我
國目前的公***投資建設項目中投資失敗的例子屢見不鮮，
其中很重要的原因是公***投資建設項目決策中的失誤。在
公***投資建設項目決策過程中， 由於受長期以來傳統習
慣、意識和相關因素的影響，公眾參與的時間、活動、形式
等具體內容並沒有得到很好的實行，造成壹些項目決策忽
視公眾參與，最終導致決策的失誤。因此，在公***投資建設
項目決策過程中建立起壹套適合我國國情的公眾參與機
制，無論是提高決策的科學性、民主性和決策本身的質量，
還是提升決策的合法性，落實以人為本的民本精神，都有
積極的意義。
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