為了督促國司郡司的政務，檢校版籍，朝廷設置按察使。
按察使的設置和開荒百萬町壹、按察使的任命在國郡設置大體完成後，為了督促國司、郡司的政務，檢校版籍，朝廷有必要開墾廣闊的荒地。起初，朝廷派遣巡察使。到了養老三年七月，朝廷設按察使。這壹職務由國守兼任。
伊勢守門部王管理伊賀、誌摩二國；遠江大伴山守管理駿河、伊豆、甲斐；常陸守藤原宇合管理安房、上總、下總；美濃守笠麻呂管理尾張、三河、信濃；武藏守多治比縣主管理相模、上野、下野；越前守多治比廣成管理能登、越中、越後。
丹波守小野馬養管理丹後、但馬、因幡；出雲守息長臣足管理伯耆、石見；播磨守鴨吉備麻呂管理備前、美作、備中、淡路；伊豫守高安王管理阿波、讃岐、土佐；備後守大伴宿奈麻呂管理安藝、周防。管理這些地方的國司距離並不遠。
如果有國司侵害百姓利益的事情發生，按察使等進行巡視，酌情懲處乃至罷黜。要判處流放罪以上的需要上奏朝廷其具體情形。如果其中有聲教條修、內部清廉者，按察使記錄典型案例上奏。朝廷設記事壹職。
條修是指此時按察使訪查的事項：（壹）為官公平，潔身自好；（二）判斷合理，獄訟無冤等。巡歷、訪查管理的有十件事：首先是教本棄末、精務農桑；其次還有幼標孝悌，有感通神等八條。按察使列舉百姓中有善惡情狀者，記錄詳細情況並宣布，詳細分類。養老五年六月的官奏寫道："國郡官員，漁獵黎元，擾亂朝憲。
故朝廷設置按察使，追究其罪狀，肅清奸詐。"按察使為準正五位官。朝廷支付按察使公麻田六町、仕丁五人。記事為準正七位官，配置二町二人。朝廷下詔："按察使是朕之股肱，民之父母，任重道遠，與群臣不同。"因此，按察使俸祿加倍。
朝廷用當地的產物來支付按察使俸祿。養老五年八月，朝廷設長門按察使，管轄周防、石見，將備中隸屬於備後按察使，將諏訪、飛騨隸屬於美濃按察使，將出羽隸屬於陸奧按察使，將佐渡隸屬於越前按察使，將隱岐隸屬於出雲按察使，將紀伊隸屬於大和守。這樣壹來，按察使的設置工作完畢。
按察使的政績按察使的設置類似於大寶以前朝廷在西國設置的總管，在朝廷和國司之間設置這壹耳目，可以整肅政治腐敗。其利弊如何？按察使的權限在於罷黜掾、目以下的廳官，不涉及有關朝廷的事情。史書上看不到相關記錄。
不過，山田三方在任周防前守時，監守自盜，被革職。後來，山田三方得到恩赦，但由於依法受到懲處，家無余財。養老六年四月，朝廷下詔"山田三方遊學藩國，歸國後傳授學生，文館學士頗解屬文，如果不憐憫這等人就會有辱斯文"，判處山田三方罰沒財產。
按察使又奏諸國罪人總四十壹人，將他們處以流放之刑。朝廷特下詔予以赦免。這都是按察使的政績。這些事情發生在皇太子首皇子聽政之初到右大臣藤原不比等年事已高、長屋王取而代之任右大臣期間。因此，這屬於聖武天皇新政之初的舉措。
然而，大概因為按察使不太必要的原因吧，後世沒有這壹職位。到了寶字五年，惠美真光、藤原禦盾等各兼任三國的按察使。這是因為接受其公廩祿物的已經成了空位。不過，只有陸奧、出羽按察使直到後世還存在。神龜元年，陸奧設置鎮守府。
據《職原抄》記載："府國相並，行國事。"這也是因為討伐蝦夷而發生的變化。因此，陸奧、出羽按察使後來成為從四位下官，慣例是由大納言兼任，但這只不過是俸祿及資格的關系而已。當時，日本還是以物物交換為習慣的時代。
諸國貢、調的征收和支付情況非常混亂。這是按察使的政績變得模糊的主要原因。靈龜二年四月，朝廷下詔："貢調腳夫入京之日，有關部門親臨檢查實際情況，列舉國司的功過，予以獎懲，還要推定記賬之物數。按理說入京服勞役者有足以遮蔽身體的衣服。
然而，入京服勞役者衣不蔽體，面有菜色者居多，這是國司、郡司在公賬上計空賬，好大喜功，利用職權重課所致。"之後，按察使記錄諸國豐儉和農桑增益，上報朝廷。這是設立按察使的原因之壹。腳夫是指運送稅糧的納稅戶。不過這些納稅戶應該是宰領人等相當有實力的人。
當時，朝廷設置驛站、夫馬，供官吏、奉使往來使用。物品的運輸由人民來負擔。納戶自辦夫馬，困難可想而知。私人不得使用驛站夫馬，這是壹直到明治以前的慣例。就養老二年六月調庸的運腳而言，衡量路程的遠近和貨物的輕重來算出納稅戶運輸費的平均數，以此來充當行人的勞務費。
其他雜物進京尚無壹定之規。而運送貨物進京後，畢竟還要回家，人民回來時無糧，非常困難。養老四年二月，朝廷在京城儲藏官物。因公事而送物到京者，回程道路上支給糧食。由於錢幣通用以來已經過了十五六年，采礦、鑄造數量增加，所以錢幣價格下跌。
二十五個銅錢換壹個銀錢，壹兩銀子換銅錢壹百。從養老五年九月開始，朝廷讓伊賀、伊勢、尾張、近江、越前、丹波、播磨、紀伊等諸國繳納錢調。朝廷很早就允許遠國繳納錢調，而近國雜物貢調很多。遠國將絁、布、絲、綿等換成錢調，需求很多，造成錢荒。
養老六年二月，朝廷下詔："制定市頭交易價格之際，違法者很多，有放棄本業而廢業之家，如不禁止末流，會有嚴重後果。"為了百姓的利益考慮，朝廷將銀壹兩定為錢二百。價錢多少隨時變動。這時銀錢突然漲價壹倍，說明銅錢濫多。
逃口復籍前文中，筆者通過列舉戶籍講述了養老年間逃口很多壹事。王臣、寺僧收留流浪人員，以此為資人。來求得度的流浪人員也很多。這壹點筆者已經講過。靈龜元年，流浪土斷詔書已出。到了養老四年三月，朝廷發下官符，稱"百姓違法條章，為躲避徭役而逃亡，偶有後悔、回到本鄉者，家業散失，無以為繼。
逃亡後六年以上而回鄉者，免壹年稅賦，讓其繼續產業"。朝廷又在養老五年四月發令："流浪者悔過而回本鄉者，本想護送，但路途麻煩，只好根據情況而發遣。"戶口和田畝相輔相成，才有財富。當時渴望戶口增加壹事從祿物的鍬數的增加也可見壹斑。
可以推知其背後必然隱藏的田地、人口。護送逃亡人口回原籍、免除當年的租役，朝廷這樣規定是為了增加戶口。雖說如此，這種做法未免帶來戶籍法的紊亂。朝廷這樣做反映了有人希望攀附權貴作為資人或者求僧人得度這壹弊端。