[中國經濟時報] 法人治理結構為什麽會失靈

今年上半年，中國國有企業的改革脫困工作取得了重要進展。被政府列入三年改革脫困目標的6599戶國有及國有控股大中型虧損企業，已有壹半以上實現脫困。照此進度，國企三年改革脫困的任務是完全可以實現的。現在隨之而來的問題是，在完成三年改革脫困目標之後，我們需要依靠什麽東西來支持國有企業的可持續發展和繼續進步 ？顯然，這裏有許多選擇：政府財政——金融政策的積極支持、進壹步提高企業的技術創新水平和市場開拓能力、全面加強和完善企業領導班子建設、積極改進政府對企業資產運營的監督管理、等等。理論界的主導意見是，只有制度內生性因素才是最重要的，沒有建立起堅實的現代企業制度就不能保證國有企業的長治久安。本文想繼續提出的問題是，現在國有企業改革建制的路，是否已經真的走通了呢？建立法人治理結構，改制企業在組織形式方面已經相當完備了國有企業的改革模式經過長時間的實踐探索，包括總結正反兩方面的經驗教訓，同時也積極借鑒國際經驗和汲取理論研究方面（特別是企業理論）的有益成果，逐步達成了壹個***識：建立現代企業制度。但究竟什麽是現代企業制度，對它的內涵應該怎樣合理界定，各種看法、認識差異頗大。黨的十五屆四中全會的《決定》做了壹個重要的概括性表述——“公司制是現代企業制度的壹種有效組織形式。公司法人治理結構是公司制的核心”。這個表述立即得到了企業部門和理論界的普遍認同。以此為重要標誌，國有大中型企業長期孜孜以求的所謂制度創新，終於有了壹個構架清晰、體系協調、內容完整，且有充分法規依據的操作模式。公司法人治理結構是公司制的核心。從學理的意義上講，公司法人治理結構可以理解為是對壹個企業的經營管理和效績進行控制、監督的制度安排，或者可以解釋為是壹套對公司控制權和剩余索取權如何進行配置的法規構架。所謂剩余，其實就是馬克思在《資本論》中所講的超額利潤或超額剩余價值。所謂剩余索取權，即是對企業所獲得超額利潤或超額剩余價值的占有權和享有權。這個概念現在對大多數國有企業和政府管理者來講可能還是陌生的，但相信隨著企業改革的深入，人們會在實踐中越來越認識到它的重要價值。因為在市場經濟條件下，剩余索取權是激勵所有現代企業人——投資者、經營者和勞動者的積極進取行為最深厚的動源。從企業組織構架的角度看，法人治理結構就是關於企業股東、由股東委托的董事機構和由董事機構所聘任的經營管理者之間，對不同層次的企業權力與功能的配置方式。這種配置方式無妨稱為“企業三權分立”模式。現在已經有大量文章論證說明，法人治理結構可以很好地解決政府與企業——所有權和經營權長期糾纏不清的矛盾。這種分析論證表明，國有企業構建法人治理結構，首先將使作為業主的國家所有者退居到股東地位，然後委托“出資人代表”出面行使股東權能。 “出資人代表”的實體形式是接受國家股東委托經營國有資本的投資控股機構，它向企業派出代表股東資產權益的董事並按資產份額確立在董事會中的發言地位。企業董事機構依照《公司法》的權利設定，享有對企業重要人事、重大資產決策和收益分配的控制權，以及對公司進行戰略性指導的權利。公司董事機構聘任企業最高行政長官和組建企業經營管理班子 。由此，“出資人代表”代表國家行使國有資本所有權，公司董事機構接受股東委托行使企業法人資產控制權，企業行政長官和領導班子受聘於公司董事機構執掌企業經營管理權。 做到了所有權和經營權的合理分離與分立，相互間形成了有效的制衡與激勵，企業市場活動的自身制度基礎得到了充分保證。如果可以認為以上說法比較完整地描述了法人治理結構的主要內容，那麽也可以說，現在許多照此模式改革建制的國有大中型企業，特別是壹大批規範上市改制為股份有限公司的國有企業，建立法人治理結構的組織形式和組織構架已經相當完備了。在這裏，我們可以看到許多帶有標誌性的改革特征。例如 ，企業行政主管部門已經撤消，代之以行業部門的國有資產控股集團或控股形式的總公司；企業的最高決策層不再產生於政府行政機關的直接任命，而是由國有資產控股集團或控股形式的總公司派出董事和組建董事會；企業的經營管理活動不允許集權於少數經理人員的決策，而是在形式上轉變為由董事會實施戰略決策和由企業經理負責經營管理決策的協調過程；改制上市企業不再是只有單壹國有資本股東的產權結構，而是有其它國有法人股東和大量分散股民參加的多元股權構架；股份公司的會計制度不再延續原有的管理規則，而是全面進入國際通行的商業規範；上市公司的企業財務打破封閉模式，實行向社會公眾公開的信息披露制度；政府對國有資本運營的監控不再采取財務檢查等行政性監控方式，而是實行合乎法規條例的企業監事派出制度，等等。從法人治理結構的組織形式上看，這些企業的改革建制已經相當到位了。即使同發達市場經濟國家的同類企業相比，我們也沒有多少明顯的差距。然而令人不解的是，實際生活的大量事實表明，許多早已建立起法人治理結構的改制企業，其運行機制和運轉方式並沒有發生根本性的轉變。原有體制的許多問題、矛盾、弊病，在新的改制形式下依舊存在。例如，企業主管部門雖然取消了，但是代表政府的投資控股公司相當於壹個國有獨資公司（國有獨資公司和政府行政性控制企業沒有區別），它掌握著企業最重要的人事任命權和資產經營決策權。投資控股公司又是直接受命於政府領導機構的，這就使投資控股公司所掌握的人事任命權和資產經營決策權，實際上最終控制在政府部門手中。在這樣的管理體制下，做到政企分開是很難的。來自政府領導層和政府部門的種種行政幹預行為很容易通過投資控股公司影響到企業。又如，在國有資本占優勢份額的股份制企業中，投資者所委托組建的董事機構和董事機構所聘任的企業經理班子，很難避免出現“二位壹體”傾向，董事機構和企業經理班子之間相互尋找代理人和保護人，相互進行利益談判，從而為企業內部人控制和內部人密謀提供了良好條件。這就造成企業決策行為仍然高度集中在少數人手中，科學、民主的決策機制無法形成，經營決策失誤難以追究，小股東和少數投資者的權益經常受到損害。再如，國有法人股東之間很少能形成有效的市場化制衡機制，國有法人股東之間發生了權益糾紛，常常需要訴諸上級領導機構的協調和裁決，導致公司董事機構的管理活動成為壹種行政權利的較量。等等。發揮法人治理結構的市場效能，需要滿足兩個基本的預設條件根據通常的理論認識，法人治理結構是以資產委托——代理關系為樞紐的。資產所有者或股東選擇自己的代表出任董事，並組成董事機構。董事和董事機構接受股東的信托而為維護所有者的權益服務。董事機構對股東的資產運營實行最終控制和戰略決策，同時又選聘企業經理作為執行自己決策的代理人。經理和經理班子在董事機構的授權範圍內對企業經營事務行使管理決策職能。這樣，就為所有權和經營全的分離提供了壹種合理的制度安排。壹般來講，這種認識是不錯的。但是，進壹步研究就會發現，法人治理結構在市場經濟活動中發揮自己的應有效能，是以兩個基本的預設前提為假定條件的。第壹，所有者或股東的資產委托行為，必須出自完全市場效率動機和完全市場效率偏好。就是說，所有者委托的惟壹目的就是為了最大限度的財產增值。他僅僅按照這種動機和偏好的標準來選擇資產委托者，也僅僅從這種動機和偏好的角度來衡量和監控資產委托者的活動。第二，作為資產受托者——董事和董事機構的決策行為，必須全心全意對投資者和所有者的資產利益負責，壹切為了保證所有者財產最大限度的增值，並且必須隨時用資產運營的效績來證實自己對資產委托者的誠信和責任。在發達市場經濟的國家，第壹個預設前提屬於那種“不是問題的問題”。如果哪壹個所有者和股東的資產委托行為不是為了自己財產的最大限度增值（準確的講應當是希冀資產委托能夠比資產直接經營獲得更好的收益），就只有兩種可能，壹是黑社會洗錢，二是可能被認為腦袋或許有些問題。第二個預設前提也可以說是沒有問題 的。作為資產受托者的董事，他對投資者的誠信和在資產運營上表現出來的能力是其獲得商業榮譽的保證。壹旦他違背誠信作出損害投資者的事情，或者表現出資產運營上的無能，他在這個商業社會中的地位和價值就會大大貶值，他原來因這種地位和價值而可能享有的種種利益（包括直接利益和間接利益）就會嚴重損失，甚至可能被原有的社會階層除名。在這個意義上講，資產受托者對投資者的誠信和資產運營能力的表現是他在市場經濟中安身立命的要求。國有企業的改革建制過程，法人治理結構的兩個基本預設前提表現出非常復雜的情況，這就深刻地影響著法人治理結構的市場效能發揮。第壹，國有資本所有者和國有股東的資產委托行為，並非出自完全市場效率動機和完全市場效率偏好。國有資本的最終所有權在法理上屬於中央政府——國務院，實際運作意義的所有權則分屬於中央政府的部門機構和地方政府。雖然不能簡單論定這就是“條條塊塊所有制”，但其顯示出的鮮明的所有制特征卻是不容忽視的：在不同的部門機構和地方政府所管轄的國有資本之間，其所有制的權益享有和產權邊界劃分是及其清晰嚴格的，絕對沒有“所有權***享”之類的事情發生；除非發生影響國家政治、經濟安全的情況，中央政府也決不可能對地方政府和部門機構管轄的國有資本采取“超所有權”性質的幹預。這種分級所有的國有資本對部門機構和地方政府有兩種意義，或者說部門機構和地方政府對占有資本所有權有兩種要求。（1 ） 由國有資本的運營而帶來的直接經濟收益。地方政府可以獲得與國有資本運營相關的財政收入。部門機構雖然沒有財政收入的項目，但可以獲得資產經營利潤分配的相應份額，並由此提高部門機構的福利水平。只要看看壹些部門機構之間福利水平的懸殊差距，就可以知道資本占有權的重要性了。（2 ） 占有控制權和由控制權帶來的壹系列相關利益。對國有資本的控制權，是部門機構和地方政府對資源直接配置的權力。在政府的權力體制中，這種包括人、財、物方面的資源配置，直接影響到政府權力總量的大小和權力實施的強度，從來都被當作政府實力的表現。盡管資源配置的失敗——例如項目虧損和投資低效，也可能給政府權利帶來損害，但是政府任期和資源投入周期是不對稱的，任何政府部門都不會因為考慮資源配置的未來狀況而放棄現期控制權的穩定和擴大。由此，部門機構和地方政府作為國有資本所有者和國有股東的資產委托行為，必然具有兩種動機和偏好。壹是為了增加直接經濟利益而追求資產運營效率最大化的動機與偏好；二是為了占有控制權而力求資產穩定控制和擴大控制的動機與偏好。在目前政府行政體制和政治體制的格局下，對資產穩定控制和擴大控制的動機與偏好常常是優先的。這就很容易解釋，為什麽在資產市場化重組和企業並購的過程中，壹旦涉及到跨地區、跨部門的時候就壹定會遭致來自多方面的行政羈絆；為什麽當某些資產運營活動（例如並購）可以增加贏利但卻可能喪失控制的時候，有人會毫不猶豫地選擇後者；為什麽當國有資本的絕對優勢份額在某些合資活動中已經無法帶來更多經濟利益時，決策者還要堅持強調控股權；為什麽在組建控股公司和委托重要董事職務的時候，某些主持者盡管也講要廣攬優秀專業人才，但實際上卻更傾向於所謂“自己人”的偏好，等等。第二，作為資產受托者——董事和董事機構的戰略決策行為，很難作到壹切為了保證所有者財產最大限度的增值。在理論上講，國有資產的受托者要向國有資產的所有者和國家股東負責。但如上所述，這種國有資產的所有者和國家股東的實際主體是部門機構和地方政府。資產受托者必須滿足其所有者和股東在資產贏利和控制權兩方面的要求。更為復雜的問題是，作為資產受托者的董事和董事機構，其直接委托者可能是政府授權的某壹資產控股機構（例如國有資產控股公司），但進行人事委任的最終權利，實際掌握在政府人事部門和黨的組織部門手裏，最後決定權需要通過政府最高行政長官及其領導班子的認可，或者根本就是政府人事部門、黨的組織部門和政府行政長官的推薦。如果資產委托機構、政府人事部門、黨的組織部門和政府行政長官對資產受托者的人事委任總是完全壹致的，問題或許還比較簡單。然而實際生活中出現的情況是非常復雜的。資產受托者的行為取向常常表現出多面性。壹方面，他當然要對資產委托機構負責，為所有者的資產增值努力工作，同時他又必須時刻關註來自政府人事部門、黨的組織部門和政府行政長官方面的意向、信息、動態。在不正常的情況下，他甚至還必須接受某些“灰色委托”行為，否則就有喪失人事委任的危險。對許多資產受托者——董事和董事機構來講，爭取政府人事部門、黨的組織部門和政府行政長官方面的“信任票”，是第壹位重要的事情。法人治理結構是以資產委托——代理關系為樞紐的，資產委托——代理關系的規範運作又是以上述兩個基本預設前提為假定條件的，如果這兩個基本預設前提不能得到充分滿足，建立法人治理結構難以達到預期效果就不奇怪了。在國有資本的運營中積極引入所有權多元化結構以上所考察法人治理結構失靈原因的問題，當然可以得出“所有者虛位”和“所有權行政化”的結論。但是依我的看法，國有資本“所有者虛位”和“所有權行政化”的問題不可能從根本上得到扭轉。這或許就是國有資本所特有的所有者特征和所有權特征。如果非要徹底改變這種特征，就只能把國有資本轉變為私人資本，把國有資本產權轉變為私人資本產權，而這是不合理的，也是絕對不允許的。同時我還認為，國有資本的“所有者虛位”和“所有權行政化”，並不絕對就是弊病。這種所有者特征和所有權特征還具有私產權關系所沒有的許多優點和優勢（但這是另外壹個論題）。問題僅僅在於，國有資本的運作壹旦處於統治地位，壹旦缺乏其它所有制資本的制衡，其“所有者虛位”和“所有權行政化”固有的毛病就比較容易顯露出來。對此，變革的辦法只有壹個，就是在國有資本的運營中積極引入所有權多元化結構。請註意，我這裏講的是所有權多元化結構，而不是通常所講的產權多元化和產權多元化結構。二者之間是有很大差別的。產權多元化的涵義既包括同壹所有制內部的產權多元化，也包括不同所有制之間的產權多元化。所有權多元化結構則就是指不同所有制之間的產權多元化。以目前國有企業的改革實踐而論，大量的產權改革活動主要集中於第壹種涵義的產權多元化，即國有資本內部的產權多元化，例如不同企業、部門之間的國有資本相互參股、持股。現在看來，同單壹產權獨占的國有資本結構相比，引入國有資本的產權多元化是壹個很大的進步，它可以在不同歸屬的國有股份和國有股東之間形成產權聯合與產權制衡關系，進而為構建公司制企業的法人治理結構奠定產權關系基礎。但是，無論從實踐結果上看還是理論邏輯的角度上看，國有資本內部的產權多元化改革都有很大的局限性。按照本文的分析，國有資本內部的產權多元化仍然不可能脫離國有資本與生俱來的“所有者虛位”和“所有權行政化”特征，由此基礎建立起來的法人治理結構，仍然無法滿足其充分發揮市場效能所必須的兩個基本預設前提。在國有資本的運營中積極引入所有權多元化結構，情況就會發生根本的變化。需要說明的是，這裏不是指那種國有資本占據絕對優勢地位，只允許其它所有制資本居有弱勢份額的所有權多元化結構。這種所有權多元化結構是毫無意義的。我講的所有權多元化結構，是國有資本和非國有資本能夠形成合理制衡的所有權多元化結構，即非國有資本的參入份額能夠足以形成不同所有制資本之間進行“產權平等對話”的機制。壹旦有了這樣“產權平等對話”機制，國有資本“所有者虛位”和“所有權行政化”問題立即可以得到有效的矯正，甚至化解為積極因素。按照這樣的改革思路，除了涉及國家安全和自然壟斷的經濟部門外，所有競爭行業的改制企業都應大量引入非國有資本，大多數上市國有企業也不再保持絕對優勢的資本份額，把大量股份轉為非國有持股。