1、引言
《中華人民***和國安全生產法》於2002年11月1日起正式實施。為了配合這部法律的貫徹落實，國務院於2003年11月12日針對建設行業頒布了《建設工程安全生產管理條例》（以下簡稱《安全條例》），並於2004年2月1日起正式實施。《安全條例》出臺後，針對其中的第14、57條（監理的安全職責），在工程管理界引發了廣泛的討論。本文將從以下幾個方面表述筆者的見解。
2、“工程安全”的含義及導致工程安全事故的原因
2.1“工程安全”的含義
工程安全在世界各國都是壹個受到普遍關註的重要問題。廣義的工程安全包含兩個方面的含義：壹方面是指工程建築物本身的安全，即質量是否達到了合同要求、能否在設計規定的年限內安全使用，設計質量和施工質量直接影響到工程本身的安全，二者缺壹不可；另壹方面則是指在工程施工過程中人員的安全，特別是合同有關各方在現場工作人員的生命安全。《安全條例》中的“安全生產”以及本文中提到的“安全管理”均指後者。
2.2導致工程安全事故的原因
我國的工程建設規模巨大，但建設管理水平參差不齊，安全生產的管理和職工安全教育滯後，因而當前建設系統的安全形勢非常嚴峻。2003年***發生工程安全事故1292起，死亡1524人。2004年***發生工程安全事故1144起，死亡1324人。導致工程安全事故的原因主要有以下幾點。
（1）建設工程的特點導致施工中容易發生安全事故。建設工程規模大、周期長、勞動強度高，施工現場的安全設施是否齊全配套，采用的工藝技術是否合理以及照明、通風情況等都會給安全生產帶來隱患。
（2）參建各方缺少以人為木的安全意識和管理機制。業主作為項目的投資方往往只重視視進度而忽生產視過程的合理性和安全性。大部分承包商缺乏完善的安全管理體系和足夠的安全按理人員，現場職工和農民得不到應有的安全培訓。
（3）工程承包企業的成本因素導致減少安全防護措施。
1）低價投標。各個工程承包企業為了拿到項目，競相壓低報價，有的甚至以低於成本價投標。
2）分包轉包。實行專業分包和勞務分包的工程，由於總承包商和中間承包商層層分包，層層收取管理費，大大壓縮了壹線施工隊伍的利潤空間。
3）業主拖欠工程款項。無論政府或私人業主拖欠承包商款項的現象十分普遍。由於以上三種情況的出現，導致承包商不得不拼命壓縮成本，也必然會減少安全生產措施的投入。
（4）合理的建設工期得不到保障。不少政府官員為了自己的業績往往會要求項目提前竣工，很多私人業主為了投資項目盡早竣工，也經常無理要求承包商壓縮工期，迫使承包商日夜趕工。合理的工期得不到保障，建築工人超負荷工作、疲勞作業，必然導致安全隱患增加。
（5）建築工人素質不高。建築工人大多來自農村，他們壹方面缺乏安全常識，不懂得在勞動中合理地保護自己：另壹方面維權意識很差，壹旦出現了安全事故，不懂得用法律武器來保護自己的合法權益，這也導致了承包企業對安全生產的刁<重視。
3、監理工程師的地位和職責
根據我國《合同法》，建設單位（以下稱“業主”）與施工單位（以下稱“承包商”）簽訂的合同屬於承攬合同，即承攬人按照定做人的要求完成工作，交付工作成果，定做人給付報酬的合同。由於建設工程合同的標的;工程項目屬於不動產，如房屋、鐵路、公路、橋梁等，這對公***利益和公眾安全的影響很大，且工程項目完成的周期較長，因此我國《合同法》分則部分將建設工程合同單獨列為壹章。這類合同除了具備承攬合同的壹般特性以外，壹個很突出的特點就是定做人（即業主）可以委托第三方（即監理工程師）監督承攬人的工作過程，以確保承攬工作按時保質完成。
業主監理工程師簽訂的合同—委托建設監理合同是委托合同的壹種，監理工程師受業主委托對項目實施監督和管理。監理合同的標的是服務，即監理工程師應根據委托為業主提供高水平的、專業化的智力服務。監理工程師對工程的監督不排除政府有關主管部門依照國家有關規定對建設工程進行的監督，監理工程師對工程實施監督的依據是業主的授權，其與業主、承包商都是平等的民事主體。
監理工程師職責的核心是：依照法律、行政法規和建設工程承包合同，代表業主對承包商在施工質量、建設工期和合同款項支付等方面實施監督。客觀、公平地執行監理任務。
4、參照國際慣例監理工程師沒有安全責任
4.1FIDIC合同條件的有關規定
國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）在1999年出版了幾本新版合同條件，在“施工合同條件”（新紅皮書）、“工程設備與設計／建造合同條件”（新黃皮書）以及“EPC交鑰匙項目合同條件”（銀皮書）中對安全生產管理的職責均有明確的規定。這三本合同條件均在承包商的壹般義務中明確規定“承包商應對所有現場作業、所有施工方法和全部工程的完備性、穩定性和安全性承擔責任”（第4.1款）。在“安全程序”中規定，承包商應遵守所有適用的安全規則：照料現場所有人員的安全：除去現場的危險障礙物：提供安全設施等（第4.8款）。
對業主方在安全方面的要求僅限於業主方應負責保證在現場的業主方人員和業主的其他承包商根據“安全程序”和“環境保護”有關條款的要求，采取與要求承包商采取的類似行動（第2.3款）。
FIDIC“新紅皮書”中“工程師的職責與權力”中規定：“業主應任命工程師，工程師應履行合同中賦予他的職責”，“工程師的任何批準、校核、證明、同意、檢查、檢驗、指示、通知、建議、要求、試驗或類似行動（包括未表示不批準），不應解除合同規定的承包商的任何責任，包括對錯誤、遺漏、誤差和未遵照的責任”（第3.1款）。
80年代，我國參照世行貸款項日工程采購招標文件和FIDIC合同條件中咨詢工程師的有關規定建立了建設監理制度。90年代中，各部委頒布了壹系列工程建設合同範本。這些合同範本中對業主方工程項目管理的理念和監理工程師的地位和職責範圍的規定與FIDIC合同條件中的咨詢工程師基本上是壹致的。
在FIDIC的合同條件中並沒有規定業主或咨詢工程師有權強制幹涉承包商的施工方法、施工組織和安全防範措施，同時也不必為承包商在施工中，包括安全生產中的疏忽和過失承擔任何責任。
4.2AIA合同文件的有關規定
AIA（美國建築師協會）編制的系列合同文件中，A201合同通用條件“建築師的合同管理”壹款中對建築師的職責有十分明確的界定。“……總之，對於工程的施工手段、方案、技術、操作順序或程序、安全防範以及施工計劃，建築師既無權控制支配，也不必承擔義務。因為按照第3.3款規定，上述責任完全是承包商的職責”（第4.2.2款）。“建築師對承包商、分包商或二者的代理或雇員等，既不需控制支配他們的行為，也不必為他們的疏忽和後果承擔責任。”（第4.2.3款）。“建築師對承包商報批文件和材料的復審不代表對承包商的施工手段、方案、技術、操作順序或程序等方面在安全防範上了合法的批準。”（第4.2.7款）。
AIA中提到的建築師既是工程項目的設計者，又是A201合同條件中規定的受業主委托的項目管理負責人，基本相當於我國工程項目中的總監理工程師。
4.3ICE出版的合同條件的有關規定
（1）ICE的有關規定。ICE（英國土木工程師學會）1999年出版的合同條件（第7版）中規定，“承包商應為現場操作和施工方法的足夠穩定性和安全負完全責任”（第8條（3））“在發出書面警告後，工程師有權要求承包商……，從工程中撤出不符合合同安全條款要求或，堅持任何有損安全或健康行為的分包商”。（第4條（5））“工程師接受承包商的計劃或對承包商建議的施工方法予以同意，不應解除合同規定的承包商的任何義務和責任。”（第14條（9））“工程師有權反對並要求承包商從工程上解雇不遵守合同安全條款規定，或堅持對安全或健康有害行為的任何操作人員。”（第16條）。
（2）NEC合同條件。ICE於l
995年出版的NEC（新工程合同條件）第2版規定：“項目經理或監理工程師對承包商提交的函件的認可並不改變承包商對實施合同工程的責任或對其設計所應承擔的合同責任。”（第14.1款）“承包商的行為應符合工程信息中規定的對健康和安全的要求”（第18條）
4.4AS4000—1997的有關規定
AS（澳大利亞標準）4000—1997是澳大利亞標準化委員會批準頒布的工程項目通用合同條件範本。其中第12條規定：“承包商應根據合同要求采取必要的措施保護人員和財產的安全……。”其他條款中沒有提及監理工程師（Superintendent）有權幹預承包商的安全措施或有義務承擔安全責任。
4.5學習研究國際慣例對我們的啟迪
在建設工程合同中，發包人的主要義務是按照合同支付工程款、協助承包商完成各項合同中承諾的工作、檢查工程的質量和進度以及完工後接收工程。承包商最基本的義務是應該在合同規定的竣工時間內，將壹個質量合格的工程交付給業主。監理工程師最重要的職責是業主方要求他代表業主檢查驗收工程質量、督促承包商的施工進度並且幫助業主控制投資。施工中大量的施工技術、施工措施、臨時工程等，都是承包商為了完成也無權去幹預。
美國、英國和澳大利亞都是項目管理水平很高的國家，他們以人為本，非常重視工程建設過程中的安全問題，安全事故率很低。但是這些國家的合同範本中都提到，對於工程的施丁於段、方案、技術、操作順序或程序、安全防範以及施工計劃，都應由承包商全面負責，建築師／工程師既無權控制支配，也不承擔義務。
FIDIC“新紅皮書”中涉及HSE的l7個條款中沒有壹條要求工程師對人身安全有關問題插手幹預，當然也不承擔責任。
5、對《建築法》、《安全生產法》及《安全條例》有關安全生產管理條款的理解與應用
5.1承包商是安全生產的第壹責任人
（1）《建築法》的相關規定。《建築法》規定，“建築施工企業在編制施工組織設計時，應當根據建築工程的特點指定相應的安全技術措施”（第38條），“建築施工企業必須依法加強對建築安全生產的管理，執行安全生產責任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產事故的發生。建築施工企業的法定代表人對本企業的安全生產負責”（第44條），“施工現場安全由建築施工企業負責。”（第45條）根據《建築法》對安全生產責任的規定，建築施工企業要對安全生產全面負責。
（2）《安全生產法》中的相關規定。《安全生產法》中明確規定：“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責。”（第5條）。這裏首先要明確的是在建設項目的實施過程中，對於施工現場的安全工作，到底哪壹方應該作為《安全生產法》中規定的生產經營單位而全面負責。有人認為，作為項目業主的房地產開發商因為銷售建成的房屋而盈利，屬於生產經營單位，因此應對施工現場的安全工作負責。也有人認為，監理單位向業主提供服務而盈利，屬於生產經營單位，因此也應對施工現場的安全工作負責。這些觀點都是錯誤的。
《安全生產法》規定：“生產經營單位的從業人員有依法獲得安全生產保障的權利，並應當依法履行安全生產方面的義務。”（第6條），“建築施工企業……應當設置安全生產機構或者配備專職安全生產管理人員”（第19條），“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉布關的安全生產：規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能。”（第21條），“生產經背單位不得使用國家命令淘汰、禁止使用的危及安全生產的工藝、設備。”（第31條）
在施工項目現場，安全生產指的是承包商在完成工程項目的過程中要保證其工作人員的安全。這些施工人員都是受雇於承包商的，是承包商的從業人員，因此應由承包商對他們的安全負責。《安全生產法》的規定從不同的側面說明了，在建設項目的實施過程中，承包商是工程的生產經驗單位，應該全面地對現場安全承擔責任。
（3）《安全條例》的有關規定。為了進壹步明確《建築法》和《安全生產法》在建設工程領域如何實施，國務院於2003年11月12日針對建設行業頒布了《安全條例》。《安全條例》規定：“施工單位主要負責人依法對本單位的安全生產工作全面負責。……施工單位的項日負責人……對建設工程項目的安全施工負責。”（第21條），“施工單位應當設立安全生產管理機構，配備專職安全生產管理人員。專職安全生產售；理人員負責對安全生產進行現場監督檢查。”（第23條），“施工單位應當為施工現場從事危險作業的人員辦理意外傷害保險。”（第38條）。
根據《安全條例》的規定，施工單位是安全生產的第壹責任人，對施工現場的安全管理工作全面負責，施工單位應當派員負責安全生產的現場監督和檢查工作。這樣規定是合理的，因為只有施工單位才能直接控制現場和施工過程，並具備安全生產特定的經驗和技能，能夠執行有效的安全施工方案。
因此，根據《建築法》、《安全生產法》、《安全條例》以及國際上權威的合同範本的規定，承包商應當對安全生產全面負責，是安全事故的第壹責任人。
5.2正確理解《安全條例》關於監理安全責任的規定
《安全條例》第14條規定：“工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改：情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，並及時報告業主。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，並對建設工程安全生產承擔監理責任。”相應地，第57條規定了當監理單位不履行第l4條規定的職責時所承擔的行政責任。同時《安全條例》第26條還規定了總監理工程師要對達到壹定規模且危險性較大的分部分項工程的專項施工方案簽字。
《安全生產法》和《建築法》中都沒有規定監理工程師承擔施工中的安全管理職責，國際慣例更是如此。但既然《安全條例》對監理工程師在施工：現場安全生產管理中承擔的責任作出了壹些規定，我們如何正確理解這些規定並具體應用呢？筆者的觀點如下：
（1）“審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準”。關於《安全條例》14條中的這個規定，有兩個問題需要明確：第壹，監理工程師對安全技術措施應該審查到什麽程度；第二，如果監理工程師審查了安全技術措施，但仍然出現了安全事故，監理工程師是否應當承擔責任。首先，安全管理及安全方案的編制是壹個專業性很強的工作，承包商是安全生產的第壹責任人，他具有多年的施工經驗，完全有能力編制壹個安全可行的施工方案。監理工程師只能從宏觀的角度對安全技術措施進行審查，審查的依據是國家的強制性標準。對於壹些具體的安全方案和措施，只要在原則上不違背強制性標準，監理工程師不宜幹預過多。如果監理工程師認為某些具體方案和措施應該進壹步改進，可以向承包商提出建議，但不能強制其接受。承包商有權根據自己企業的特點和技術優勢，並采用價值工程的理念采取自己認為合理的、適用的、經濟的施工方法及安全方案。
其次，我國的監理工程師來自不同的單位，他們的特長既不是施工組織、管理，更不是施工安全管理，而是業主方的鮮明管理。如果由於監理工程師水平和能力有限而非玩忽職守，雖然對施上方案進行了審查，但該方案在實施中仍然引發了安全事故，監理工程師不應對此承擔責任。根據上文中提到的國際慣例的有關內容，工程師的任何批準、校核、證明等，不應解除合同規定的承包商的任何責任。《安全條例》第57條也規定，監理工程師只有在沒有對方案進行審查的情況下才應受到行政處罰。
現在很多地方制定的“監理實施細則”和“監理操作規程”都從不同程度上曲解了《安全條例》的規定，將監理的責任任意擴大化。只要是監理審核過的方案出了問題，壹律對監理企業實行很重的行政處罰。筆者認為，這樣的處罰十分不合理、不公平，既不符合《建築法》、《安全生產法》以及《安全條例》的相關規定，也不符合國際慣例。如果監理審核過的方案出了問題，就要求監理企業受到很嚴厲的處罰，必然導致監理工程師在審核安全方案時，無限制地要求承包商提高安全系數而無視安全成本，因為成本的增加只與承包商和業主有關，與監理工程師無關，這樣的規定不利於整個工程項目的正常順利實施。
至於《安全條例》第26條要求監理工程師要對達到壹定規模且危險性較大的分部分項工程的專項施工方案簽字。筆者認為真正應簽字負責的是承包商的總工程師，如果要求總監簽字，只能表示他進行了程序性的審查而不能保證該方案不出事故，更不應解除合同規定的承包商的任何責任。
（2）“工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位暫時停止施工，並及時報告業主，施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。”
1）如何理解“發現存在安全事故隱患”。根據《安全條例》第57條的規定，應該理解為監理工程師在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患時，應當采取相應的措施；如果發現存在安全事故隱患而沒有采取措施，則應根據？《安全條例》第57條的規定受到行政處罰。《安全條例》的規定並沒有要求監理工：程師主動排查安全隱患，因為排查隱患是承包商的工作，應該由承包商的專業安全人員宋負責。
現在某些地方只要出了事故，就壹律要求監理工程師也承擔責任。有的城市甚至提出了“安全旁站”。實際情況是承包商的安全管理員也不壹定“旁站”，要求監理“安全旁站”則是將業主方委托進行施工階段項目管理的監理工程師變成了替承包商安全施工的“旁站”管理員，是十分不妥的。這樣無限擴大監理的安全責任是不符合我國法律法規的規定的。
2）監理工程師不負責排查安全隱患的對比分析。工程項目的建設過程壹般都包括兩部分工作：壹是土建工程；二是機電設備采購和安裝。這兩部分工作成果***同構成了永久工程。即工程項目產品。
以—個發電站建設為例，土建施工包括電站廠房等，設備采購安裝包括發電機組、高壓輸變電設備等，對這壹類機電設備，業主會派監理工程師到制造廠去監督設備的質量、材料、制造工藝等是否合格，特別是隱蔽部位的各項指標是否符合要求。如果供貨商廠內的工人在設備生產過程中發生了傷亡事故，監理工程師對此是不承擔責任的，業主也不會要求監理工程師在檢查機電設備制造質量時，還要去審查廠方的安全管理措施。相似的例子可以有大型船舶的采購，業主往往請壹個質檢單位（如我國的“中國船級社”、國際上有名的“勞氏船級社”）的船舶制造過程中檢查質量，而船舶制造過程中的安全生產則全部是由船舶制造廠家負責，“船級社”則完全不管安全生產。
土建工程只是施工承包商負責在施工現場內完成土建產品，承包商完成壹部分工程、監理工程師驗收壹部分、業主相應地支付工程款。付款後這部分永久工程即屬於業主，這種土建工程采購和機電設備采購是同壹性質。既然檢查設備質量的監理單位不負責生產過程中的安全管理，土建工程施工過程也應該是完全壹樣的。
3）“工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，並對建設工程安全生產承擔監理責任。”
這壹條從法律制訂的角度來說是壹個兜底性的條款，即賦予壹定的自由裁量權，但這條規定決不能成為擴大監理安全責任的借口。承包商是工程項目的實施者，是雇用工人來完成工程的雇主，是最有能力控制現場的壹方，是對安全生產直接負責的責任人。監理工程師對方案的審核以及發現隱患後采取的措施，只能理解為監理工程師所應承擔的社會責任，而非因其工作本身而產生。無論是根據我國的法律、法規還是工程項目實施的國際慣例，都不應要求監理工程師對安全生產不合理地承擔過多的責任。
監理工程師主要應對如下兩種情況導致的安全事故承擔責任：第壹，監理工程師在施工過程中未對工程進行認真驗收，從而發生工程質量事故，造成安全事故；第二，監理工程師存在腐敗、受賄行為，與其他項日參與方串通、勾結，導致工程質量事故，並造成安全事故。
5.3《安全條例》實施中有待解決的問題
《安全條例》要求監理工程師發現安全事故隱患時應要求施工單位整改。但在工程建設過程中，承包商由於業主拖欠工程款、安全意識差等種種原因，常常無視監理工程師的整改命令，這時監理工程師應如何處理？
《安全條例》規定了情況嚴重時監理工程師應要求施工單位暫時停工，並及時報告業主。什麽情況屬於“情況嚴重”？安全無小事，任何安全隱患都可能導致人員傷亡，到底什麽級別的隱患可以要求停工並向業主報告呢？如果向業主報告了，但業主不同意停工該如何處理呢？
《安全條例》最後規定施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。根據上面的分析和具體的現場實施情況，由於業主和承包商不配合安全管理工作，監理工程師常常發現了隱患卻無力采取任何措施。壹座城市每天有許多個項目處在實施的過程中，如果每個項目的監理工程師遇到了這種情況都向主管部門報告，主管部門要有雇用多少職員才能及時處理完這些報告呢？此外，是要求主管部門壹旦接到報告就要親臨現場還是采取其他什麽措施？接受監理工程師報告的部門以及這些部門在接到報告後處理安全生產管理的權力和權限也有待進壹步明確。
6、對建築工程安全生產管理的幾點建議
6.1認真研究國際上對建築工程安全生產管理的經驗
各國對於建設工程實施中的安全管理都是十分重視的，特別是英美發達國家。我們對於這些國家在建築工程中的相關法律、法規、合同條款範本、安全管理方法和經驗都應進行深入的研究，認真借鑒他們的經驗，改進我們在這方面的立法和管理工作。
6.2政府部門應加強對安全生產的監管
各地方應該有專門的建設工程安全職能部門，負責處理監理工程師提交的承包商拒不整改，以至命令停工的報告。對重大的安全隱患應及時檢查，並督促整改。政府官員應該提高安全生產意識，尊重業主與承包商簽訂的施工合同、尊重科學的施工進度計劃，避免以不合理的行政命令幹擾施工的正常進行。
6.3完善對地方政府部門及業主的相關規定和要求
我國的承包商生存在很惡劣的市場環境下，由於缺乏對業主的約束和監管，承包商的工程款得不到及時支付。這是導致安全事故頻發的壹個很重要的原因。此外，有些地方政府部門和業主忽視質量和安全而片面追求快省的做法也迫使承包商無法保證足夠的安全生產條件。因此在嚴格規定了承包商的安全生產責任的同時，也應該對行些地方政府部門和業主的種種違法行為進行嚴厲的處罰，這樣才能給堆包向創造—個良好的經營環境。
6.4安全生產管理費專款專用
應將“安全生產管理費”單獨列在工程量表中，並要求承包商在報價時列出用於安全生產管理費用的細目。在施工過程中，應由監理工程師檢查這筆費用的使用情況，再批準支付，以保證承包商安全生產管理的專款專用。
6.5“四控制”的提法是錯誤的
監理工程師是受業主委托按照施工合同進行施工的進度、投資與質量的檢查與管理的，監理直接不組織生產，如何能控制生產過程中的安全？在本文壹開始列舉的我國建築業安全事故高發的眾多原因中，有哪條是監理有權幹預和控制的？因此要求監理“控制”安全的提法是錯誤的。
6.6推行監理職業責任保險
由於《安全條例》中規定了監理在安全生產中所承擔的責任，根據條例的規定，監理工‘程師在安全生產中承擔的工作也會進壹步納入監理委托合同。因此，應該將監理的安全職責也納入監理職業責任保險範圍。
7、結束語
安全生產是體現人本精神、構建和諧社會的壹個重要方面，應該引起有關各方的高度重視。《安全生產法》、《安全條例》等壹系列法律法規的頒布對於明確安全生產責任、提高安全管理水平、降低安全事故起到了十分積極的作用。各級地方政府、相關職能部門以及項目的各個參與方都應該正確理解並貫徹落實這些法律、法規的規定，既不能無視《安全條例》的規定，也不應曲解其內容。只有這樣才能真正提高我國工程項目施工的安全管理水平，減少安全事故給國家和社會帶來的損失。
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