葉 君 田淑慧
(吉林大學, 長春 130012)
摘 要 自 20 世紀 30年代以來, 美國歷史上先後經歷了五次較大規模的減稅政策。可以說, 美
國的減稅政策史是壹部沈痛與光輝並行、曲折與浩蕩兼具的發展史。本文重點研究美國減稅政策的歷史演
變軌跡, 並在此基礎上進壹步分析它帶來的啟示和借鑒作用。
關鍵詞 減稅政策 稅收負擔 演變 啟示 美國
中圖分類號 F811 文獻標識碼 A
收稿日期: 2010 ! 06 ! 22
作者簡介: 葉君, 吉林大學外國語學院副教授。研究方向: 英美歷史文化、跨文化交際。田淑慧, 吉林大學行政學院碩士研究生。研
究方向: 公***政策分析。
減稅政策是壹種擴張性政策。它是指通過降
低稅率、縮小征收範圍、取消或停征某些稅種等
手段來調整或改變既有稅制, 進而降低企業或居
民稅收負擔的壹種稅收政策, 表現為壹定時期內
主體稅種和重要稅種稅負的下降。它通過發揮稅
收的乘數效應, 對經濟增長、供求關系、財政收
支、價格機制、就業水平等產生影響。美國是世
界上的頭號經濟強國, 被公認為是在減稅方面最
具有代表性的國家。它的稅收政策是其宏觀經濟
政策及財政政策的重要組成部分, 也是消費及社
會政策的主要工具。美國的減稅政策取向對世界
各國的稅制變革及經濟增長具有引領和導向作用。
1 美國減稅政策的歷史演變
美國真正意義上的減稅政策始於 20 世紀 30
年代的經濟大蕭條時期, 標誌性的著作是凱恩斯
於1936 年出版的 ?就業利息和貨幣通論# 壹書。
減稅政策的實施帶來了美國的GDP 不同程度的增
長, 增加了私人儲蓄和投資, ? 喚醒% 了美國經
濟。美國減稅政策的演變可以大致分為以下5 個
時期。
11 正統凱恩斯主義: 20 世紀40~ 70 年代的美
國減稅政策
在20 世紀 30 年代初, 資本主義世界發生了
空前嚴重的經濟危機, 失業率居高不下, 銀行機
構大量倒閉, 通貨膨脹加劇。這些嚴重動搖了西
方世界對自由市場經濟內在穩定機制的信心。自
此, 提倡政府幹預經濟的凱恩斯主義登上歷史舞
臺。凱恩斯主張實施減稅在內的擴張性財政政策
以刺激總需求, 它成為二戰後直至整個70 年代資
本主義國家財政政策和稅收政策的靈魂。
就在20 世紀40 年代, 美國的凱恩斯主義者
阿爾文&哈維&漢森提出補償性財政政策的觀點。
他主張政府應逆經濟風向行事, 交替使用擴張與
緊縮兩種辦法: 在經濟蕭條期間, 采用赤字預算
的膨脹政策, 擴大政府開支, 減低稅率, 提高社
會總需求; 在經濟繁榮期間, 采用盈余財政的緊
縮政策, 縮減政府開支, 提高稅率, 降低社會總
需求[ 1]
。補償性財政政策的實施在壹定程度上贏
得了美國經濟的平穩發展。但是到了 20 世紀50
年代, 補償性財政政策出現了各種失誤, 導致經
濟出現長期停滯不前的 ? 艾森豪威爾停滯% 局面。
1961 年, 肯尼迪當選美國總統, 為了使國內
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Dec 2010經濟迅速走出 ? 艾森豪威爾停滯% 的泥潭, 他接
受了經濟顧問委員會主席瓦爾特&海勒等凱恩斯主
義者的增長性財政政策的主張, 並於 1962 年開始
全面推行減稅並實行稅收優惠政策, 使個人所得
稅稅率由20% ~ 91%的範圍降到14% ~ 70% , 公
司所得稅率從52%降到 48% [ 2]
。它擴大了社會總
需求, 並刺激了美國經濟的快速增長。此次減稅
被認為是凱恩斯主義經濟學最成功的應用之壹。
隨後的美國第36任總統約翰遜繼承了肯尼迪的減
稅政策。壹方面, 他於1964 年2 月推動國會批準
了肯尼迪生前留下的 ?減稅法案#, 使公司稅削減
255 億美元, 個人所得稅削減110 億美元; 另壹
方面, 又提出 ? 向貧窮開戰%、建立 ? 偉大社會%
等執政口號, 在實踐中把政府通過政策幹預經濟
的規模和力度擴大到空前的範圍, 美國的實際
GDP 以令人矚目的 55%的平均速度增長。但是
到70 年代末期美國經濟出現了滯漲的局面, 凱恩
斯主義宣告失靈。美國終結了長期單壹使用凱恩
斯擴張性財政政策以刺激經濟增長的歷史。
12 裏根革命: 20 世紀80年代的美國? 供給性減
稅%政策
1981 年裏根上臺, 為克服美國經濟發展中的
滯脹問題, 他轉而采納了供給學派的經濟政策主
張, 以全面減稅作為推動經濟發展的良方。裏根
政府***實施了兩次大規模的減稅方案: ( 1) 1981
年美國國會通過的 ?1981 年經濟復興法案#。此
法案主要包括將個人所得稅最低稅率14%和最高
稅率70%分別降至11%和50% ; 頒布了加速折舊
條例 (ACRS) , 允許企業以 ? 重置成本% 來計提
折舊; 減少政府對個人、企業和州政府工作的不
必要幹預; 支持穩妥可靠的貨幣政策; 增加國防
開支, 提高軍事預算等內容; ( 2) 1986 年通過的
稅制改革法案。在繼續進行大規模減稅的同時,
進行稅制改革, 通過擴大稅基, 降低稅率, 加強
公平, 簡化管理等方式來解決稅制繁雜的弊端,
以促進經濟增長。這是引發了世界範圍內的稅收
體制改革的主要原因之壹。表 1 詳細列出了 1981
~ 1986年間裏根政府的減稅額度。
表 1 裏根政府的 ?經濟復興法案# 對聯邦政府稅收的影響[ 3 ]
項 目 1981 1982 1983 1984 1985 1986
個人稅和非稅收入 48 412 871 1175 1414 1721
公司利潤稅收入 57 112 208 277 398 537
企業間接稅和非稅收入 5 2 6 5
社會保險稅收入 5 5 6 6 6
總 額 105 524 1076 1448 1821 2256
(註: 減少額, 億美元)
裏根政府的減稅政策涉及的稅種多、減稅數
額龐大, 在世界減稅史上也是極為罕見的。有資
料表明, 裏根1981~ 1986 年的減稅使得美國國內
的GDP 迅速增長, 1983 年、1984 年和1985 年的
GDP增長率分別為36%、68% 和 34%; 失業
率從1982 年的97%下降到1985 年的72%。裏
根政府的 ? 供給性減稅% 扭轉了 20 世紀70 年代
末高失業率、高通脹率的經濟 ? 滯脹% 局面, 為
企業積累了資金, 改善了居民的生活質量, 刺激
了20世紀80年代美國經濟的發展。
13 國家幹預型平衡預算: 20 世紀90 年代的美
國減稅政策
進入20 世紀 90 年代, 在經濟全球化浪潮的
推動下, 世界各國和地區之間的資本流動加強,
稅基復雜多變, 國際間的稅收競爭日趨激烈, 再
加上戰爭因素, 美國財政於 1991 年出現了高達
2687 億美元的巨額赤字。高赤字伴隨著高利率、
高負債、高匯率和高貿易赤字, 這 ? 五高% 問題
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Dec 2010使老布什總統在位期間經濟出現了嚴重衰退。為
了擺脫這種局面, 1993 年克林頓上臺, 扭轉了
裏根經濟學% 片面強調供給的財政政策, 推行 綜合經濟發展計劃% 以振興美國經濟。克林頓的 ? 綜合經濟發展計劃% 是壹種增稅
與減支並重的國家幹預型平衡預算政策。它在財
政稅收方面的內容主要是: ? 把財政赤字從1993
年的3167 億美元減至1997 年的1810 億美元。辦
法是: 5年內增稅 3200 億美元, 把個人所得稅率
由31%提高到36%, 最高達39% , 公司所得稅稅
率由34% 提高到36% ; 削減預算支出5000 多億
美元, 其中削減國防預算880 億美元, 削減醫療
保健支出和裁減10 萬名政府機構人員的支出。 [ 4]
%
1997年, 美國國會又通過了 ?財政平衡預算法
案# 和 ?減稅法案#, 對稅收進行可增可減的調
整。包括降低長期資本利得稅的最高稅率, 增加
兒童扣稅額, 提高遺產稅與贈予稅的免征額, 提
高對個人退休賬戶的稅收優惠等措施。克林頓政
府實施的壹系列平衡預算的財政政策, 使美國的
GDP增長率高於世界同期經濟年增長率的25% ,
創造了更多的就業機會, 削減了財政赤字, 美國
的財政狀況進壹步好轉。
14 最富爭議的聯邦減稅: 21 世紀初小布什政
府的減稅政策
2001年3 月美國經濟重現低迷, 結束了長達
120 個月的經濟增長。美國稅制不公平、偷稅漏
稅嚴重的弊端暴露無疑。小布什上臺以後, 效仿
裏根的減稅增支政策, 企圖再次利用減稅拉動美
國經濟增長。在壹片反對聲中, 美國議會終於在
2001年通過 10 年減稅135 萬億美元的 ?經濟增
長與減稅壹致法案#。主要是削減個人所得稅, 計
劃將個人所得稅最高邊際稅率由 396% 降至
33% , 並簡化稅率級次; 增加了兒童稅收抵免限
額, 由500 美元增加到1000 美元; 提高遺產稅的
免征額, 並計劃於2010 年取消遺產稅等。這些減
稅措施使小布什政府見到了經濟復蘇的曙光。布
什政府進壹步加快了減稅的步伐, 於 2002 年通過
創造就業與工人受助法案#, 2003 年通過 ?就業和經濟增長減稅協調法案#, 又提出 10 年減稅
3500 億的計劃。
布什政府的壹系列減稅政策遭到了經濟學界
和廣大民眾的強烈反對。布什減稅的政策效果究
竟如何呢? 美國商務部在 2003 年 7 月的報告顯
示, 2003 年第二季度美國經濟增長了 24% , 已
經超過了 18% 的預期, 經濟開始復蘇, 消費、
投資、就業、庫存等壹系列經濟指標均有所好轉。
但也有批評顯示, 布什的減稅更有利於中高收入
階層積累財富, 因為它將 60%的好處給了那些年
收入超過10 萬美元的人, 使美國社會的貧富差距
和不公平現象加劇。
15 金融之戰: 迎接世界性金融危機挑戰的奧巴
馬新政
始於2007 年8 月的美國次貸危機在全球範圍
內蔓延, 金融市場出現恐慌, 國際投資銀行紛紛
破產。金融危機把美國帶入二戰後經濟最漫長衰
退的寒冬。為拯救美國經濟, 奧巴馬提出了刺激
就業增長的壹攬子計劃。奧巴馬計劃的關鍵詞就
是 ? 減稅%。他提議國會通過減稅法案來鼓勵小型
企業投資並且雇用更多工人, 新投資的資本收益
稅在1 年時間內將降為零, 而對投資支出的減稅
有效期將延長至2010 年底。
奧巴馬的減稅法案的出臺具有很強的階段性
特征。2008年2 月, 奧巴馬政府頒布了減稅規模
為1680 億美元的 ?2008 經濟刺激法案#。同年 8
月, 金融危機形勢日趨惡化, 奧巴馬政府又迅速
通過了 ?2008 年緊急經濟穩定法案# 和 ?2008 年
延長稅收 (優惠) 和最低選擇稅減免法案#, 提出
減稅約1100 億美元的計劃。其中包括對可再生能
源、交通和能源安全等4 個方面的稅收優惠, 延
長災害減免期限, 提高子女抵免限額等。進入
2009 年以後, 美國議會又通過了 ? 刺激經濟法
案%, 規定的減稅規模約為2810 億美元, 創造350
萬個就業機會。為了進壹步控制財政赤字, 奧巴
馬陸續向國會遞交了2010 年度預算案和 2011 年
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Dec 2010聯邦政府預算案, 均涉及到了促進經濟增長的稅
收計劃。
從美國減稅政策的發展歷程來看, 有壹個事
實十分明顯: 經濟處於蕭條時期, 減稅和相關的
稅制改革備受青睞。總體來講, 美國的減稅實踐
沒有阻礙自由市場的發育, 而且它已逐漸成長為
壹種長期的財政戰略選擇。始於美國經濟大蕭條
時期的真正意義上的減稅政策到現在已經有70多
年的歷史, 從其實踐的效果來看, 適度、公平的
減稅政策能夠 ? 喚醒% 資本主義國家的經濟, 又
具有廣闊的擴展空間。
2 美國減稅政策演變的啟示
著眼於美國的減稅政策, 無論是肯尼迪! 約
翰遜時期的需求性減稅、裏根的供給性減稅, 抑
或是奧巴馬政府的壹攬子計劃等, 減稅政策已經
成為美國刺激經濟增長的主要政策工具, 體現了
政府的政策意圖和經濟政策理論的發展趨勢。它
帶來了諸如GDP 的增長、儲蓄和投資增加、暫時
緩解通貨膨脹等功效。從整個美國減稅政策的歷
史演變中, 可以獲得如下幾點啟示。
21 減稅是政府調控經濟的重要政策工具, 其作
用不可替代
減稅政策的作用是通過影響市場經濟微觀主
體的決策而間接實現的。對企業而言, 稅收是企
業進行投資活動的重要成本。采取加速折舊、投
資抵免等減稅政策會降低企業的投資成本, 引導
資源由非生產性投資轉向生產性使用, 擴大生產
規模, 提高企業投資的預期利潤率。對個人而言,
減稅會增加居民的可支配收入並積極參與到各種
投資活動中, 抑制閑暇消費, 有利於勞動供給的
增加。因此, 減稅政策是增加社會儲蓄、投資、
勞動以及就業的有效政策工具, 比增加政府支出
更有效應。所以政策制定者應該充分認識到減稅
在財政政策體系中的地位, 提升減稅政策的重要
性, 發揮其得天獨厚的優勢來拉動經濟的增長。
22 減稅政策應該供求並重, 並適時作出調整
美國20 世紀 30 年代以來的減稅實踐表明,
減稅具有 ? 需求% 與 ? 供給% 雙重效應, 單壹地
使用需求或者供給手段都行不通。供求 ? 天枰%
的失衡, 必然限制減稅政策效果最大限度的發揮。
需求決定供給, 而供給又反過來對需求起到引導
作用。如果只重視總需求, 實施片面的需求管理
政策, 會使總供給與總需求失調, 出現經濟 ? 滯
漲%; 如果只重視總供給, 則容易引發經濟衰退或
下降。因此, 減稅政策的設計者應該以美為鑒,
努力尋求各種財政理論的最佳結合點, 避免出現
供需壹手硬壹手軟的現象, 並在供求失衡之時進
行適當的微調, 做到供需並重。
23 對減稅風險要給予足夠的重視, 謹慎選擇減
稅策略
從美國減稅的歷史實踐上看, 減稅對經濟發
展能起促進作用。但減稅風險是減稅政策制定和
實施中不可規避的問題, 主要包括以下4 個方面:
(1) 影響政府的財政收入和支出。就短期來看,
減稅直接減少政府財政收入, 進而會造成政府可
利用支出的減少, 並可能帶來大量的財政赤字和
債臺高築% 現象; ( 2) 影響資源的配置效率。減稅的出發點是稅收政策延伸後對經濟發展產生的
積極效應, 實際上是向公眾讓渡部分利益, 引發
國家與納稅人之間的收入再分配。如果減稅措施
使用不當, 將造成市場主體間的不平等競爭; ( 3)
影響稅制的嚴肅性和固定性。減稅政策的實施是
對稅收政策的局部調整或否定, 因此必然對既定
稅制的穩定性造成沖擊。如果不同時期和不同目
標的減稅政策之間缺乏協調配合, 就更會加劇稅
制的復雜化; ( 4) 減稅政策本身具有時滯性。減
稅的政策效果不如增加財政支出那樣明顯和直接,
具有壹定的滯後效應, 它對經濟的激勵效果往往
在要很長壹段時間才會完全凸顯出來, 尤其是在
擴大內需和提高居民購買力方面。
減稅風險是客觀存在的, 它給減稅政策的運
用增加了難度。這就要求決策者在借鑒美國減稅
的經驗的基礎上, 必須對減稅風險給予充分的重
視。如果政府可支配的財力充足, 則可考慮實施
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Dec 2010全面的大規模減稅, 否則應采取相對謹慎的減稅
策略, 力爭把風險維持在可控範圍內。
24 減稅應與發展民生相結合, 努力尋求社會公平
從就業和經濟增長方面去考察減稅政策的動
機及效果並不難, 難的是減稅如何真正的實現社
會公平。從實際情況看, 美國的減稅法案受到抨
擊和質疑最多的也正是關於減稅的公平性問題。
很多學者認為, 美國減稅拉大了貧富差距, 不符
合低收入者福利的增加和利益最大化的需求, 它
更有利於中高收入階層財富的積累, 使得縱向公
平難以實現。因此, 在設計減稅政策時要有意識
的向低收入階層和弱勢群體傾斜, 著重減輕低收
入階層的稅收負擔, 並努力完善社會保障體系,
增加對民眾基本公***物品的供應, 並且通過各種
民生% 支出, 加大對低收入階層轉移支出和補助的力度, 做到公平和效率兼顧, 使減稅政策最大
限度的發揮作用。
25 減稅要與其他政策配套實施, ***同發揮作用
相對於20 世紀 30 年代的經濟危機時期, 如
今美國經濟發展水平和宏觀經濟環境已經發生了
巨大的變化, 可謂時過境遷。但美國減稅政策的
歷史經驗表明, 美國政府在實施減稅政策的同時,
還配合著財政、貨幣、匯率、價格杠桿等措施,
使他們***同發揮作用。比如, 政府可以通過控制
貨幣供應量來調節整個經濟, 用發行貨幣的手段
來配合減稅政策; 當減稅造成收不抵支時, 可以
利用發行國債的手段來彌補財政的空白; 為了平
衡減稅帶來的財政收入的減少, 可以采用有增有
減的稅收政策, 在某些不影響國計民生的產業部
門適當的增稅等。總之, 為了應對剛性的財政支
出, 使減稅政策取得預期效果, 避免單兵冒進,
有關減稅的安排必須與其他政策配套實施。
參 考 文 獻
1. 何盛明: 財經大辭典 ( 下卷) [M] . 中國財政經
濟出版, 1990: 1836
2. Anthony S. Campagna: US National Economic Policy
1917~ 1985, New York: Praeger, 1987
3. 章嘉琳. 變化中的美國經濟 [M] . 學林出版社,
375
4. 丁冰, 張連城. 現代西方經濟學說 [M] . 中國經
濟出版社, 2002: 97
The Development and Enlightenment of the US. Tax Reduction Policy
Ye Jun Tian Shuhui
( Jilin Universi ty, Changchun 130012, China)
Abstract Since the 1930s, large- scale tax reduction policy has been carried out for five times in the US. history. In another
word, the US. hi story of tax red uction has bitter experience parallels with glory and both t wists and magnificence. The paper is mainly
focused on the development of the US. tax reduction, and thus further analyzes i ts enlightenment and the use for reference.
Key words tax reduction policy; tax burden; development; enligh tenment; The United States
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