(1)違反現有法律法規。我國《土地管理法》明確規定，“在土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地範圍內，為實施規劃將農用地轉為建設用地的，由原批準土地利用總體規劃的機關根據土地利用年度計劃分批批準。在批準的農用地轉用範圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。”說明土地利用總體規劃確定的村莊和集鎮建設用地，需要由有批準權的人民政府根據土地利用年度計劃分批批準。以規劃建設用地使用權為流轉對象，以流轉方式取得建設用地使用權，本質上是提前用地，擴大建設用地規模，必然對土地利用年度計劃的實施產生巨大影響。
(2)耕地保護將更加困難。如果將規劃建設用地作為流轉對象，納入流轉範圍，在土地使用制度改革、加快小城鎮建設、增加農民收入的口號下，大量的違法用地行為將得到妥善實施。目前相關法律制度不健全，其結果勢必加速農用地向非農建設用地轉化，耕地保護將遭遇更大挑戰。實踐中，有相當壹部分農地以“流轉”的名義提前變成了建設用地。近年來，隨著農業產業化的興起和農村勞動力轉移的日益增多，集體土地使用權流轉從幕後走向前臺，速度明顯加快，但也存在不少違背農民意願、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加農村財政或集體收入的措施；有的以行政手段將農民承包的土地轉租給企業，嚴重影響農民正常生產生活；為了降低開發成本，吸引更多的投資，有的以土地流轉的名義隨意改變土地的農業用途，強迫農民長期低價轉讓土地經營權。[2]在農民土地權益受到侵害的同時，大量耕地也變成了建設用地。
(3)在我國現行土地制度下，任何土地使用權轉讓的法律後果都是土地使用權主體的變更。因此，作為轉讓標的的土地使用權應當是土地使用者依法享有的、權利主體明確的、可以依法轉讓的土地使用權。規劃建設用地不符合這些條件，特定土地使用者未依法取得土地使用權，土地使用權主體處於不明狀態。將沒有特定使用權的土地作為流轉對象，既無法律依據，也無理論依據。
因此，今後國家應將集體土地使用權流轉的對象限定在現有建設用地使用權的範圍內，並對流轉的對象、範圍、條件、程序等做出明確規定，以規範集體土地使用權流轉行為；取得規劃建設用地使用權，應當依照土地管理法的規定，經有審批權的人民政府審批。審批的決定性因素應該是土地利用總體規劃、鄉鎮和村莊建設規劃以及土地利用年度計劃的要求，而不是土地所有者和使用者之間的出讓協議。集體建設用地使用權流轉的主體應該是土地使用者而不是所有者。
集體建設用地使用權轉讓是集體土地使用者之間的交易，無論采取何種形式，都是土地使用權的轉讓。在現行土地制度下，集體建設用地使用權和所有權壹般處於分離狀態，土地使用權的持有者通常是土地的實際使用者。因此，能夠成為集體建設用地使用權流轉主體的是集體建設用地使用權和意向土地使用者。實踐中，很多地方將集體建設用地使用權的主體擴大到土地所有者，在規範性文件中規定“農民集體所有的建設用地的所有者或者使用者，經批準，可以通過轉讓、出租、抵押或者作價入股等方式進行流轉”。這種以集體土地所有者為建設用地使用權流轉主體的做法，無疑擴大了流轉主體的範圍，客觀上為非法占用集體土地進行非農建設提供了依據和條件。
首先，集體所有的建設用地通常是指經政府批準由鄉(鎮)村企事業單位和村民住宅使用的土地。有具體明確的土地使用權人，其土地使用權受法律保護，土地所有者不能隨意收回再進入市場流轉；隨著土地使用權和所有權的分離，土地所有者(農民集體)在法律上或事實上都不能成為建設用地使用權流轉的主體。其次，目前我國集體土地所有權主體是抽象的、法定的權利主體，作為土地使用權流轉主體客觀上難以操作，只能由村委會或集體經濟組織進行流轉。目前，在對土地管理者缺乏必要的監督機制的情況下，土地所有者在土地使用權轉讓中享有的權益缺乏必要的保障。再次，雖然集體建設用地的所有權人是農民集體，但在我國現行土地制度下，集體建設用地使用權的取得和變更從來不是由土地所有權人決定的。集體土地所有者作為建設用地使用權流轉的主體，實際上為壹些地方政府或其派出公司控制和運作土地流轉創造了條件。
我國集體建設用地使用權流轉的主要目的是通過市場配置資源，使利用效率低下的集體建設用地得到充分合理的利用。因此，集體土地使用權流轉的主體應該是建設用地使用者，而不是土地所有者。集體建設用地使用權流轉的收益包括流轉收益和土地增值收益。如何分配這壹收益是集體土地使用權流轉制度建設中的核心問題，關系到土地資源配置機制的形成和集體土地使用權流轉的動力。從理論上講，集體建設用地使用者作為土地使用權人，在不能有效利用土地的情況下，將土地使用權轉讓給他人，並從中獲得土地利益，自然是轉讓利益分配關系的參與者。土地所有者(農民集體)在土地所有權和使用權分離後，並沒有失去土地所有權。他們當然享有土地收益權，自然也享有參與土地出讓收益分配的權利，並據此獲得應有的收益。因此，集體土地流轉收益分配關系的參與者主要是土地所有者和土地使用者。同時，由土地利用的特殊性決定，土地增值收益的形成主要是社會經濟發展、政府投資、周邊環境改善和規劃實施的結果。對此，國家也應成為土地出讓收入分配的參與者，但其土地收入應以土地增值稅的形式取得(屬於再分配的範疇)。因此，在集體土地使用權流轉中，土地收益分配關系的主體應該是土地所有者、使用者和國家。但從壹些地方的試點情況來看，很多地方將各級地方政府視為集體土地流轉收益分配關系的直接參與者。如有的地方要求“征收的土地出讓收入和土地增值收益在土地所有者和鎮、區、市人民政府之間按照2: 5: 2: 1的比例進行分配”。[3]國土資源部批準的《流轉試點辦法和管理辦法》要求“集體建設用地使用權流轉收益應嚴格按照5: 4: 1的比例進行分配”，[4]但“集體土地所有者、試點鎮、市縣政府”仍被視為土地流轉收益分配的參與者。這樣的分配方式和比例作為試點中的壹種探索無可厚非，但作為未來制度建設的模式並不可取。
首先，土地使用權的轉讓是壹種交易，參與這種交易關系的主體只能是土地的所有者。地方政府既不是土地的所有者，也不是土地的使用者，沒有理由參與土地出讓收益的分配。即使政府作為投資者，對土地進行了增值，如壹些人所說，也是由於其責任，不應該成為參與土地使用權出讓收益分配的理由。其次，各級政府參與集體土地使用權流轉收益的分配，容易導致土地供應失控，擾亂正常的市場秩序。據相關調查資料顯示，當前集體土地使用權流轉主要采取鄉(鎮)政府(或投資公司)購買土地使用權並給予經濟補償，再將土地使用權出售(轉讓)給企業的方式；或者采取土地使用權租賃的形式，由鄉政府、村、農戶先簽訂協議，再由鄉政府(公司)與用地單位簽訂協議。基本上是基層政府在操縱主導集體土地使用權的流轉。[5]在這個土地使用權流轉過程中，政府的地位和作用決定了政府不僅是集體土地使用權流轉的主導者，也是土地使用權流轉的受益者。土地流轉越多，收益越大，後果可能是意想不到的。國家以稅收的形式調節集體土地使用權流轉收益，可以規範市場秩序，保證流轉收益的公平分配。
集體土地使用權流轉收益分配是土地使用權流轉機制的核心，也是決定市場能否健康有序發展的關鍵，關系到集體建設用地的合理利用和耕地的保護。因此，土地使用權出讓收益分配制度的設計從壹開始就應該建立在公平合理的基礎上，按照市場規律運行。
對此，國家有關部門應高度重視，盡快制定統壹的規範性法律文件，對那些重要的、帶有普遍性的問題作出明確規定，引導和規範集體土地使用權流轉，堵塞“流轉”幌子下的違法用地漏洞，保障農村土地市場健康發展和土地資源合理利用。
隨著社會主義經濟體制的建立、經濟社會的快速發展和土地使用制度改革的深入，集體建設用地流轉不再是壹個禁忌的概念，特別是在相對發達的省份和城鄉結合部地區，集體建設用地流轉已經從自發的、小規模的出租房屋和場地逐漸演變為有組織的、大規模的、多樣的流轉。在基層，由於長期以來嚴格的土地用途管制制度，集體建設用地流轉壹直比較謹慎，這在壹定程度上限制了集體建設用地流轉的規模和頻率。但毋庸諱言，在壹些區位優勢明顯、產業經濟發展較快的鄉鎮，集體建設用地流轉仍時有發生，近年來逐漸增多。那麽如何從基層實際出發，采取切實可行的措施，正確引導和規範集體建設用地流轉，使其成為促進農村經濟發展和社會穩定的重要手段呢？黨的十七屆三中全會發布的《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中關於建立城鄉統壹的土地市場的重要論述，無疑給了我們壹顆“定心丸”和必要的政策依據。