20世紀90年代後期以來，壹些地方采取建設用地置換、流轉、土地整理等措施，盤活城鄉現有建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地緊張問題。為引導城鄉建設集中集約用地，解決小城鎮發展用地指標問題，2000年6月，《國務院中央關於促進小城鎮健康發展的若幹意見》(鐘發[2000]11號)提出，“采取遷村並點、土地整理等方式建設小城鎮，在建設用地計劃中可予以適當支持。
為落實鐘發[2000]11號文件，國土資源部隨後下發了《關於加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》(國土資發[2000]337號)，首次明確提出了建設用地周轉指標，主要通過“農村居民點向中心村和集鎮集中”和“鄉鎮企業向工業社區集中、村莊合並”兩種方式，對我國現行土地政策產生重要影響的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)也提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”。
為穩步推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，國土資源部組織開展了掛鉤試點工作，先後出臺了壹系列文件，明確了基本政策要求。試點工作初期，掛鉤試點數量有限，試點項目地區由國土資源部直接審批、指導和管理。2009年起，國土資源部改變審批管理方式，將掛鉤周轉指標納入年度土地利用計劃管理。國土資源部負責確定掛鉤周轉指標總規模並進行指標分解，相關省區市負責試點地區的審批和管理。
參考資料:
與土地增減掛鉤-百度百科