（壹）旱災的原因在於浪費水
在中國的自然災害中，最嚴重的就是周期性的大旱或者大水的肆虐。就最近幾年，1998年夏天長江大水；1999年夏天，長江流域再次發生洪災；2000年春天北方沙塵暴連連，接著就是中國長江以北地區罕見的大旱。中國各大媒體和網站，都報道了長江以北大旱：各地人畜飲水困難，莊稼枯死，接著就是糧食歉收，農民收入下降。
中國的旱災不是因為中國降水量少。中國北方地區降水量不多，但不壹定會導致旱災。因為以色列缺水，年降水量不足200毫米，但農業每年為其國民經濟帶來十多億美元的純利潤，中國華北大部分地區年降水400毫米以上，比以色列條件優越得多，卻經常發生旱災。
中國發生旱災的關鍵原因在於浪費水。中國農業用水占全國總用水量的80％以上，浪費水的嚴重程度，與旱災災情同樣驚人。在寧夏北部的黃灌區，農民種的是水稻，大水漫灌，生產1斤米要用掉1噸水。
中國現在有許多節水技術，如果科學用水，水少，也能夠取得糧食豐收。比如，山西渭北高原非常幹旱，雨下到地面被土層吸收，上層水分春季蒸發了，下面的土層還比較潮濕，而小麥的根因為短，吸收不到下面的水，人們想出壹招兒"以肥促水"，施磷肥，使1米的根長到2米多，吸收到水，獲得豐收。渭北20多個縣原本缺糧，現在成了山西的商品糧基地。但許多節水技術卻沒有人去使用，節水型的灌溉技術推廣很難。如華北地區種冬小麥，普遍誤以為灌溉越多、產量越高，往往在收獲之前澆4、5次乃至7、8次水，而專家的研究表明，澆水1到3次即可，這項成果獲1990年國家科技進步二等獎，是重點推廣項目。有關機構在河南、河北、山東推廣了3年，但成效不大。
北方旱災的損失是巨大的，大旱之下，農業肯定歉收。北方沙風暴和黃河斷流，也是嚴重的問題。沙塵暴的發源地都是幹旱地區，當地十幾個縣浮土厚達壹尺，細小的塵土無孔不入，越過燕山、太行山肆虐北京，甚至飄到上海、南京。黃河下遊年年斷流，斷流時間越來越長。這極大地阻礙了黃河流域的可持續發展。
（二）制度學者的分析
問題是嚴重的，損失是巨大的。但是，如何解決問題呢？對此，在目前，要以人工改變天氣，來顯著增加降水量，是不可能的。從制度分析的角度來看，關鍵還在於進行制度變革，促進節約用水，減少浪費水的現象。專家們認為：動用水費這根經濟杠桿，使人們有經濟上的積極性去節約用水。對此，大家有各種各樣的意見。許多人認為，水漲價，有利於減少浪費，提高大家的節水積極性；但也有人認為，水資源的需求缺乏彈性，即使漲價也沒有什麽用；更有人認為，水資源漲價，是劫貧濟富，不公平，反對漲價。對此制度分析學者如何看待這壹問題呢？
制度分析的第壹步，分析水的屬性。制度分析學者是這樣分析的：水不像鹽，每個人對鹽的需要基本是固定的，即使價格有變化，其消費量也不會有很大的變化；它不像壹些奢侈品，如珍珠項鏈，價格越高消費量越大，價格越低反而消費量越下降；它也不像低質量的消費品，如土豆或劣質大米，人們的收入越高，消費者價格承受能力越高，其消費量越下降。總起來說，水資源有壹定的剛性，每個人為了維持生存，至少需要用壹定量的水，每個人用水能力有限，再浪費水，也不可能無限地浪費水，總是有壹個限度。從至少用多少水，到至多用多少水，具體數字根據不同的人以及不同的氣候條件等因素，有壹定的變化，但可以肯定，這壹空間還是很大的。在這壹範圍裏，給定不同的價格，價格高，人們壹般會選擇節約用水，價格低，人們傾向於選擇浪費用水。
第二步，分析存在問題的性質。如果水資源非常豐富，可以"取之不盡，用之不竭"，那麽水資源就不是壹種稀缺資源，就不存在任何定價的問題。相反，如果水資源極其稀缺，供水量無法維持人們最基本的生存，這時水資源無論如何定價，都不可能解決用水的問題，唯壹的選擇就是搬家，"逐水草而居"。對中國北方水資源短缺問題來說，目前北京等地區水資源面臨嚴重短缺的問題，而由於水價太便宜，在可選擇的節水空間裏，許多人沒有積極性節約用水。在這種情況下，提高水價，有利於節約用水，解決目前水資源嚴重短缺的問題。
第三步，分析特定政策選擇所可能導致的直接效率效應。提高水價，就如某些城市的實踐所表明的，的確起到了鼓勵人們節約用水的效果。當然，對於不同的人來說，其效應是不壹樣的：對於壹貫節約用水的人來說，節約空間有限，沒有什麽作用，但可以鼓勵其購買節水器具；對於多消費水，如天天洗澡有特殊偏好的人來說，他們寧可多花錢，也不願意不洗澡，其節水作用不大，但可以使其多付費，為節水做貢獻，並鼓勵其采用節水器具；對於平時浪費水，而對價格又有敏感的消費者來說，提高水價，可以有效地鼓勵其節約用水，鼓勵其采用節水器具。總起來說，在壹定空間內，提高水價有利於鼓勵人們節約用水；在起不到鼓勵節約用水的情況下，也可以籌集資金，以改善供水設施，減少供水環節的滲漏浪費，改善環境，保護水資源等。
第四步，分析特定政策選擇的分配效應。在制度分析學者看來，任何公***政策都有分配效應，它可能有劫富濟貧的效應，或者有劫貧濟富效應，或者比較公平。在水資源價格政策問題上，也存在分配效應。由於水的價格對於所有的人來說都是壹樣的，窮人和富人都壹個價格，提高水價，對於窮人和富人的福利影響有所不同：對於窮人來說，節水空間有限，無法通過節水把漲價引起的額外負擔消化掉，負擔增加了；對於富人來說，節水空間比較大，但是富人對於價格不太敏感，可能依然浪費用水，雖然也增加了負擔，但相對於其收入來說，負擔較小。因此，提高水價，其分配效應很可能是不公平的：窮人增加了生活的負擔，福利變差了；富人也增加了壹定的負擔，但負擔很小。對此，政府可以采取壹些針對性的政策措施，比如復合定價制度，在壹定限量範圍內，實行低價格政策；在壹定限量之上，實行累進價格政策。這雖然不可能徹底讓各方面的人滿意，但的確有助於減少漲價引起的不公平的分配效應。
到目前為止，各方面有關水資源政策的公***討論，壹般來說，只涉及上述問題的壹個方面。制度分析學者的討論並不到此為止。制度分析的第五步還將進壹步問壹個問題：什麽樣的水價是合理的？
在很多人眼裏，這個問題是壹個技術問題，但制度分析學者把它理解為壹個制度問題：在制度不適當的情況下，人們傾向於制度不適當的水價；在適當的制度平臺下，人們傾向於適當的水價。因此，這壹問題可以轉換成：制定合理的水價需要什麽樣的制度？也就是說：在什麽樣的定價制度情況下，制定的水價有利於節水，有利於保護和開發水源，還有利於減少不良的分配效應？
這是壹個比較復雜的問題，需要制度分析學者進壹步在理論上分析水資源作為私人消費、公***供給的物品的性質，分析水資源消費者、生產者和組織供給者之間的定價權配置問題，分析政府、中介組織以及相關方面在其中所可能起到的作用。與理論分析相結合，也可以進行實證分析，研究世界上缺水國家、缺水地區成功的經驗和失敗的案例，探索解決水資源短缺問題的適當的制度基礎問題。
本文沒有展開探討這些復雜的問題。在此，只能給出制度分析學者總的思路：水價格的理順，不僅僅是價格數量的理順，更重要的是水價格決定過程的理順。水價格的理順，是非常重要的，它是壹個技術上進行計算的問題，也是通過什麽機制來決定的過程。就像政府不可能給所有的商品規定壹個合理的價格壹樣，政府也不可能單獨確定合理的水價。對於壹般市場商品來說，其市場價格的合理性在於市場價格的確定沒有任何人能夠決定價格的過程中決定的，是充分競爭過程中決定的，而不是壟斷定價。水作為壹種物品，是壹種壟斷供給的私人消費物品，與純粹的市場物品即私益物品有壹定的區別，其價格不可能按照市場競爭來確定，但在壹定程度上，讓所有有關利益相關者，都能夠充分參與水的定價，其結果就會比個別人、個別權威、尤其是水資源的供給方、物價管理部門單方面確定價格要合理得多。
從制度分析的角度來看，合理的水價是重要的激勵機制。只有在適當水價的情況下，人們才對水有成本約束概念，才會對節水措施進行適當的投資。
（三）政府管理體制與社會資本
節水有好處，節水的價格制度能夠進行復合設計，許多節水的技術都已經發明出來，但是人們為什麽還是沒有積極性呢？除了水價影響農民積極性問題之外，專家們還提出了進壹步需要解決的問題：政府積極性的問題，政府體制的問題。專家們建議，要解決水的問題，中國政府要進行機構改革，要建立專門的機構，協調解決水資源的問題。從制度分析的角度來看，在有些問題上專家們的上述分析是正確的。比如，在解決黃河斷流最直接有效的措施或者辦法就是國家盡快建立權威機構，對黃河實行嚴格有效的統壹管理。制定《黃河法》，依法實施統壹管理與調度，以水量和水質總量控制為目標，制定黃河流域水資源統壹開發、利用與保護規劃並實行水量的統壹分配與調度。建立節水型產業，合理提高水價。走全面節水、適水發展的實現區域經濟持續發展之路。實行水價浮動、按量計費與超額用水累進加價。從中期刊要慎重建設黃河水利工程，控制黃河水汙染。從長期看，要建立源頭保護區，保護植被，涵養水源；要盡早出臺有關黃河的專門法律法規；要搞好上遊、中遊的水土保持工作；要加緊東、中西線南水北調工程的研究和實施，有計劃實施補水，加快西線調水的前期研究。
從制度分析的角度來看，專家們的上述政策建議雖然有壹定的道理，但在管理方面的建議也有壹些問題。分散管理，易於導致地方的策略行為，實際上也出現了各個省紛紛搶引黃河水的悲劇。保護整個流域的上遊生態、保護森林和植樹造林、控制汙染、南水北調、控制水利工程、建立強有力的控制和管理機構、建立節水型農業、建立靈活的水價制度等，都是解決黃河斷流問題的重要措施。1998年這些政策方案提出後，的確起到了控制斷流的作用。但是，就如前文所說的，黃河水斷流只是黃河水資源問題的壹個方面，而且並不是根本問題，在制度分析學者看來，關鍵問題在於黃河水資源配置不當。黃河水資源如何配置得當呢？或者說，如何才能使稀缺的黃河流域水資源能夠得到最有效地利用呢？對此，不僅需要進行理論分析，而且還需要進行許多實證的研究和實踐的嘗試。
在所有有關黃河斷流問題解決的政策建議中，最有問題的可能就是過分依賴集中的權力。集權控制，的確能夠緩解黃河斷流問題，只要中央對於黃河上遊各省有權力優勢就可以了。但集權控制分配水，也有著天然的局限性：
信息有限，實施成本很高。1987年分配方案沒有如實實施，就是壹個典型的例子。由於信息以及技術方面的原因，中央集權的分配方案，不可能是有效的。各個省的邊際生產率不可能達到相等的程度。
集權分配具有剛性，由於這種剛性，水資源的配置不可能是實現帕累托最優的水平的（實際上可能的較高效率的水平）。假定水由中央分配給各個省，每壹個省根據現有的用水能力和用水效率進行分配，假定第壹次分配是有效的，各個省用水的邊際生產率是壹樣的，這時分配水是有效的。但是，由於各個省的生產率可能發生變化，即便第壹次分配是有效的，由於水權分配是剛性的，各個省也不可能進行有效的進行再次配置。
如果要實現稀缺的黃河水資源的最優分配，必須建立有效的產權制度，確定黃河水以及流域地下水的產權配置，然後在此基礎上，建立壹個水產權交易市場。比如，如果在省與省之間能夠建立壹個有效的產權市場，那麽具有較高生產率的省份就可以花錢向具有較低生產率的省份購買水，而生產率較低的省份就可以把水賣給較高生產率的省份，這時水資源就能夠實現較高的產出價值。水才能有效地確定價格。
水資源的合理價格，不是人為確定的，而是應該由市場來確定的。如果產權配置不當、無法通過動態交易來改善產權配置，即使黃河不斷流了，黃河水資源的運用也可能是低效率的。因此，如何建立壹個有效的黃河水產權配置體系，在靜態配置基礎上進行水權交易，以及進壹步在有效的產權制度的基礎上，分配南水北調、生態環境保護等補水工程的成本，是壹個重要的有效利用稀缺的黃河水資源的出路。
政府管理，並非越是壹體化、越有集權化的管理體制，就越好。對於水資源問題來說，比較大的規模的政府，對於比較大範圍的水資源的分配問題是必要的，不同地方政府之間相互協調是必要的，但用水者所在村、鎮、灌溉區機構，也是非常重要的。不能因為要強調集中管理，就忽視基層管轄機構的主動權。許多問題，都應該站在全局的高度，但也應該通過地方來解決，因為無論是節約用水，還是浪費用水，都是在地方層次發生的。更何況，全局的範圍也有大有小，即使是省際之間問題的解決也並不壹定要由中央直接命令才能解決，因為省際之間的有效合作，也是壹個重要的途徑。求助於更高的權威，可能是有利的；但是權威越高，其信息就越有限，其優先次序就越靠後，真正能夠合理解決的可能性也越小。因此，首先應該用足地方的潛力，而不是事事都要依靠中央。否則，中央必然會因為超過其能力的範圍，不勝重負。
重視節水的社會資本建設，至少是不要濫用。人們之所以節水，與水的價格有相當的關系，水價格高，用水也就少，水價低，用水也就多。但是，水是壹種比較特殊的物品，在許多方面，人們的消費量是缺乏彈性的，並且水價格無論如何，都不可能高到使所有收入水平的人都節約用水。在這種情況下，水價格的制度設計是重要的，但不是萬能的。對於用水量缺乏彈性、對於對水價格缺乏敏感的中高收入的消費者來說，節約用水，主要還在於其節約的意識、節水的習慣。在節約水資源的問題上，人們的節水意識、節水習慣，是節約用水重要的社會資本。沒有這種社會資本，水價格制度的運作空間比較小。在這種情況下，要使節水空間最大化，不僅要有適當的水價設計，更重要的是要設法培養節水的社會資本。當然，節水社會資本的培養是非常困難的，在特定的激勵背景下，這樣的資本還非常容易遭到破壞，而壹旦遭到破壞，要重新培養，更加困難。中國水資源問題的解決，的確有賴於合理的水價制度，更有賴於節水意識這壹社會資本的培養。在這壹問題上，必須有壹個清醒的認識，節水意識不可能靠責怪來培養，因此，責怪農民沒有節水意識，責怪幹部沒有節水意識，責怪科技人員沒有節水意識，責怪中央和地方政府沒有節水意識，或者責怪全社會沒有節水意識，不僅沒有用，反而可能摧毀本來就很稀缺的社會資本。壹旦壹個社會的節水意識遭到破壞，實施節水措施的成本就會急劇上升。
水價格的理順，不僅僅是價格的理順，更重要的是水價格決定過程的理順。水價格的理順，是壹個技術上進行計算的問題，也是通過什麽機制來決定的過程。市場價格的合理性在於市場價格的確定是沒有任何人能夠決定價格（競爭定價而非壟斷定價）的過程中決定的，是充分競爭的過程中決定的。水作為壹種物品，與私益物品有壹定的區別，不可能按照市場競爭來確定，但在壹定程度上，讓所有有關利益相關者，都能夠充分參與水的定價，其結果就會比個別人來確定價格要合理得多。為水資源的價格確定過程設計適當的集體選擇規則，為適當的集體選擇奠定良好的立憲制度基礎，這是解決中國水資源合理使用、預防或者減緩大旱之災害的具有百年大計性質的出路。