當代中國政府過程的小切入點有哪些

1．政治職能 政治職能是由政府在社會政治體系中的作用決定的。除了傳統上的對外防禦外敵入侵，保衛國家的獨立和主權，對內鎮壓被統治階級反抗，保護公民的生命、財產安全，維護政治秩序和社會秩序，以及組織軍事力量的保衛職能、鎮壓職能、軍事職能等職能外，現代社會中政府還有著更為廣泛的政治職能。 首先，保護產權。保護產權是政府的首要職能。所謂“產權”，不僅僅局限於生產資料所有權，也不同於法律意義上的財產權，而是壹個具有更廣泛意義的概念。產權是對各種權利的壹種總稱，指在不同財產所有權（廣義的財產權，包括知識產權、勞動力所有權等）之間對各自權利與義務之間的進壹步劃分與界定，其實質是向社會上壹切合法利益集團與個人提供利益保障。 從最壹般的意義上講，產權是權利主體與權利對象之間形成的權利關系，具體包括權利主體對權利對象所擁有的使用權、轉讓權和享用權。排他性、可轉讓性是衡量產權是否完整的標準。界定產權的核心問題是人與人之間權利與責任的劃分。在市場經濟條件下，明確界定產權是市場機制有效運作的首要前提。“如果沒有這種權利的初始界定，就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。” 產權界定得越清楚，每個行為主體的責、權、利就越明確。政府是掌握國家公***權力的公***管理機關，唯有它才有能力借助其權威性地位和擁有的強制性手段界定和維護產權。壹方面去維護明晰的產權，另壹方面則是去幹預產權不易界定的領域，以盡可能地減少交易費用。在產權明確界定的領域，公民的利益能夠得到有效保護，市場能夠使資源得到最優配置。早在18世紀，洛克就提出國家的職責是保護產權的思想，他在其自然法和社會契約理論中強調指出，人們建立國家的“重大的和主要的目的，是保護他們的財產。” 財產權是人的最基本的權利，保護財產權是國家的根本職能。不過，在現代社會中，政府界定和保護產權職責的內涵有了擴展，包含著與社會要求相壹致的更為豐富的內容。 其次，制定公***政策。傳統理論將政府看作被動執行政策的觀點早已不合時宜。在現代社會，政府廣泛介入社會生活諸領域並發揮積極作用，政府作為公***政策制定者的角色日益明顯。政府通過制定政治、經濟、文化和社會政策為社會發展選擇目標，引導社會健康有序和協調發展；運用政策調整各種社會關系，使之有利於社會發展的目標。 再次，調節各種利益關系。在某種意義上，社會就是人們為實現自身利益而相互協作的結合體。社會的發展必然要產生人們之間、行業之間、地區之間的利益分化，形成不同的利益群體、階層和集團，隨之而來的利益矛盾和利益沖突在所難免。政府管理在壹定程度上講，就是通過各種手段調節利益矛盾和沖突，維護正義、秩序和穩定的過程。政府作為利益的調節者，其主要職責就是運用政策手段協調各種利益矛盾，在政策制定中盡可能平衡整體利益、局部利益和個人利益，即兼顧國家、集體和個人的利益，使三種利益之間能夠協調和統壹。當然，由於不可排除的階級屬性，使得政府在利益協調中始終是以經濟上占統治地位的階級的利益為基礎進行利益協調的。 2．經濟職能 隨著經濟在社會發展中的地位日益重要，經濟職能已分化為壹項獨立的職能並居於政府職能的核心地位。現代社會，政府的經濟職能已從農業社會中的財政活動（稅收及開支）擴展到管理經濟，引導國民經濟持續、穩定和協調發展。由於國民經濟劃分為微觀和宏觀兩個領域，政府的經濟職能也分為對微觀經濟的管理和對宏觀經濟的管理。微觀經濟高效率，宏觀經濟穩定是政府管理經濟的目標。 微觀經濟是以經濟個體為主體進行的經濟活動，由於經濟個體的行為主要以追求自身利益為目標，是在市場的自發調節下進行的自主決策，如果沒有壹定的限制，追求個人利益的行為就有可能帶來損害他人和社會利益的結果。對此宏觀調控是管不到的，這就需要政府運用強有力的法律和制度對微觀經濟進行管理，以保證微觀經濟有秩序地運行，促進微觀經濟的發展。政府對微觀經濟管理既要放開搞活，又要限制其消極作用，主要的職責有以下幾方面： （1）為市場經濟的有效運行提供必要的制度、規則安排。當人們在談論市場經濟的效率和功能時，實際暗含著壹個前提，即在市場之外有壹個精致的制度體系來保證市場機制的發揮。自願交易不會發生在“制度真空”中，市場經濟也不能離開由國家維持的有效的法律、法規和制度而存在。現代經濟社會也是政治社會，離開政治體系為其制定的遊戲規則和經濟活動框架，市場機制就不能有效發揮作用，經濟體制也就無法正常運行。為此，政府要為諸如合同的執行，為貨幣、度量衡、公司章程、破產、專利、版權等提供標準，並通過國家的強制力來保障實施。 （2）價格管制。在市場經濟條件下，雖然大部分商品的價格由供求關系所決定，但是市場自發調節的價格又有盲目性，對經濟不壹定最有利，也不壹定符合社會的長遠利益。例如當農產品過剩時，農產品的價格會大幅度下降，這種下降會抑制農業生產。政府通過支持價格或對有些商品實行最高限價，對那些關系到國計民生的物品（如糧食、棉花、石油等戰略物資）進行價格管制。為防止盲目和過剩生產，預防傷及全民利益的事情發生，其價格則由政府依據壹定規則來制定。比如在美國，交通運輸、銀行保險、能源和農業部門的價格就是由獨立管制機構根據規範化的定價方法來制定的。 （3）維護公平的競爭秩序。市場功能的發揮程度，取決於市場的競爭程度。但是市場主體間的競爭並不總能持續地進行，不受限制的競爭有可能會導致對競爭的破壞。競爭者有可能會由於兼並形成對市場的壟斷，或就生產、價格、銷售條件等的串謀和協議而結束競爭，以及價格歧視、欺詐行為等，因此需要政府幹預以確保競爭的真正實現。政府通過制定包括公平交易與價格仲裁法、證券交易法、公司法、反壟斷法和消費者保護措施，以及運用保護和扶持中小企業的政策措施，如提供貸款、銀行擔保、籌集資金等來維護和增進市場競爭。為了防止少數巨型公司和企業集團相互勾結起來操縱市場，秘密分配市場份額，政府必須采取強硬的手段，運用公***權力予以法律制裁，以保證公平競爭的秩序。 （4）質量管制。在市場經濟條件下，對於商品的質量必須有嚴格的規定，以防止假冒偽劣商品的出現。諸如出售的藥品必須經過藥品管理部門的批準，肉類必須符合國家的質檢標準，各種車輛必須符合交通管理部門的安全條例等等。政府通過質量管制，以保證人們的生命、健康和財產安全。 宏觀經濟管理的重點是在經濟目標的實現上，是指政府運用公***權力對經濟運行進行調控，以保持宏觀經濟的持續、穩定、健康的發展，實現高增長、高就業和低通漲的經濟目標。宏觀經濟的穩定是整個國民經濟正常運行的基本前提，而市場自發運行總是以商業周期的波動、繁榮和衰落交替出現為特征的。不可避免的經濟波動和失衡，將損害每個人的利益，因此需要代表公***利益的政府運用經濟政策對市場經濟的宏觀運行進行間接調控，以及為經濟的發展提供良好的基礎。政府的宏觀經濟管理職能主要包括： （1）財政政策。財政政策是政府通過財政收支總量與結構的變化調控宏觀經濟，使政府的經濟目標得以實現的經濟政策。在實踐中，財政政策之於市場波動的關系可以用壹句話來概括：“逆市場風向而動”。經濟過熱了，財政政策被用來降溫；經濟發展速度過緩了，財政政策被用來刺激經濟。其發揮作用的機理是，密切關註社會總需求的變化，通過調節總需求和總供給的關系實現經濟總量的平衡。 財政政策包括兩大基本部分：稅收和政府開支。財政政策發揮作用的基本支點是累進稅制度和社會保障制度兩大部分，它們構成自動削減經濟波動的第壹道屏障。累進稅抑制宏觀經濟波動的機制是，當經濟過熱時，就業充分，個人收入總額絕對增加。這時，累進稅制度使得個人繳稅部分的增長大幅度高於收入本身的增長，這意味著政府將以更快的速度取走個人可能投入市場消費的貨幣額，達到抑制總需求的目的。當經濟過冷時，社會總需求不足，商品賣不出去，廠商被迫限制生產，勞動者收入下降。這時，累進稅制度又使個人繳稅部分的下降大幅度高於收入下降的速度，使個人收入的全部或大部分用於購買消費品，從而達到刺激總需求的目的。社會保障制度調節總供給與總需求關系的作用機理是，當壹個人獲得壹份工作有工資收入時，擁有購買生活必需品和消費品的貨幣，個人收入與宏觀經濟運行處於偶合狀態。壹旦出現經濟衰退，工廠大量裁員，眾多失業者形成的失業大軍將劇烈減少本來就不足的有效需求。這時，失業救濟制度“自動”發揮作用：失業者能夠領到壹份救濟金，既不致使勞動者陷入經濟上的絕境，同時又在宏觀經濟總量上增加了壹塊有效需求。當經濟開始復蘇時，社會總需求增加，廠商開足馬力生產，勞動者紛紛找到各自的工作崗位，政府支付的失業救濟金便自動停發，從而抽調壹部分總需求，給日趨熱化的宏觀經濟送去壹陣“涼風”。此外，政府還可通過舉辦公***工程、相機調節稅種等隨動調節的制度安排抑制或刺激總需求。 調控宏觀經濟已成為現代政府的壹項重要經濟職責，財政政策也因其見效快而經常成為各國政府優先考慮和使用的政策手段。不過，財政政策的運用也是有代價的。西方國家的經濟實踐表明，過度依靠財政政策會帶來許多副作用，比如，政府在經濟蕭條中不得不接管涉及國計民生的若幹公***設施，而企業收歸國有往往使企業擺脫了市場競爭法則，降低了整個市場高效率配置資源的功能；高失業救濟金既加重了政府的負擔，助長了人們對政府的依賴，也不利於效率的提高。因此，財政政策幹預經濟的強度、深度以及具體形式的選擇又是壹個需要謹慎對待的問題，其總的原則應當是“少管為好”、“盡可能市場，必要時政府”。 （2）貨幣政策。貨幣政策是國家采用的調整和控制貨幣供應量的種種政策。隨著市場經濟的日益活躍、成熟，國家發行貨幣的公***管理職能已演變為政府調控宏觀經濟運行狀態的得力手段。我們知道，貨幣是交易的媒介，是商品經濟和市場經濟的“血液”，相對於特定時空範圍內商品和勞務的價格水準、流通速度、總交易量三項因素，貨幣供應量應當有壹個確定的、健康的數額。高於這個數額值域，將導致過多的貨幣追逐過少的商品，造成通貨膨脹；低於這個數額，將使貨幣這壹特殊商品的價格——利率上升，利率上升擡高投資成本，較高的投資成本必然降低投資者對利潤的預期而削減投資，投資減少對經濟帶來的後果則是經濟增長停滯，新增就業機會減少。不難看出，控制貨幣供應的“水龍頭”，控制銀根，是壹個涉及所有人利益的公***管理職能，它應該、也必須而且也只能由政府來承擔。 貨幣政策發揮作用的主要政策工具有： （1）法定準備金。中央銀行作為政府主管貨幣發行業務的行政機構，有權為所有商業銀行規定（法定）準備金，或者說，規定商業銀行的備付金在存款總量當中的比例。 （2）貼現率。中央銀行必須經常地與商業銀行展開金融業務，及時地吸納或吐出貨幣，使投入市場流通的貨幣量或者增加、或者減少。 （3）公開市場業務。政府出售或回收債券。 上述政策工具的使用會帶來增加或減少貨幣量的神奇結果。其作用機理是，當經濟高漲，需求旺盛，中央政府提高法定準備金、提高貼現率，以及向商業銀行發放債券。提高法定準備金和貼現率，意味商業銀行可用於貸款的數量減少，當貨幣量普遍減少時，根據市場供求關系，利率將會上升。利率上升壹方面會抑制投資，另壹方面會把更多家庭節余的貨幣吸入商業銀行。兩者***同作用，使過熱的投資和消費水平隨之降溫，通貨膨脹趨緩。中央銀行通過商業銀行發放債券，使貨幣回籠，也起到減少貨幣在市場上的流量的作用。需要指出的是，中央政府控制銀根的方式遠不如此簡單，其具體工作過程有極為嚴格的行政技術要求。 與財政政策相比，貨幣政策調控市場運行的方式相對更間接壹些，政府利用公***權力執掌貨幣流量的總開關，借助利率杠桿間接調控宏觀經濟，而不直接插手擴張或抑制總需求，有助於保護市場固有的配置效率。加之貨幣政策操作中行政成本很低，無須壹個龐大的行政機構來支撐，因而是壹種最理想的幹預市場方式，受到現代發達國家政府的廣泛重視。但也正因其更具間接性，貨幣政策不具有財政政策那樣“立竿見影”的效果，它具有滯後效應。國家緊縮銀根或放松銀根是基於對市場趨勢的預測，經濟事實和經濟趨勢不會自己說話，人們只能通過觀察經濟數據的變化來推測市場態勢，壹般來講，推測通貨膨脹率需要至少以壹個月為壹個時間單位，而等待壹個明確的貨幣政策結果出現往往需要半年左右時間（各國經濟顯現貨幣政策的時間長短不壹，正常狀態下壹般不少於壹個季度）。因此，人們不能在實現短期經濟目標的時候，過分指望貨幣政策會很快發揮作用。調控市場的貨幣政策必須與其它調控方式配套使用，取長補短，相得益彰。但總的原則應當是：“盡可能貨幣政策，必要時財政政策”。 （3）產業政策。產業結構合理化是國民經濟保持總量均衡發展的重要條件，壹國範圍內生產力的布局與產業結構的調整不能完全依靠市場來解決，盡管市場可以推進技術進步使高新技術產業化，使產業升級換代，實現產業的調整和優化，但這些都需要在科學的產業政策的引導下進行。市場本身不能自發產生產業政策，需要政府制定和實施產業政策。產業政策的作用在於能夠對供給結構的變化發揮迅速的調解作用和引導作用，使供給結構能夠保持合理並同需求結構相適應。具體講，壹國政府可以依據世界經濟發展趨勢和本國經濟發展目標，制定相應的產業政策，確定支持哪些產業，限制哪些產業，來扶持主導產業快速發展，以促進產業結構的合理化，實現資源的合理有效配置，並引導企業調整產業結構，提高經濟效益。 （4）提供經濟基礎設施。經濟基礎設施指的主要是基礎科學研究、市政基礎設施和公***交通、電力、通訊系統等等，是經濟發展的基本環境條件。基礎科學研究由於可以增加全社會的知識存量，帶來技術進步和技術創新，使各種生產活動能***同受益。眾所周知，科學研究對人類的發展至關重要，新的科學理論的提出往往導致重大的技術發明的出現，推動人類的巨大進步，人類歷史上出現的四次重大技術革命，都是以科學理論的重大突破為前提。基礎科學研究又包括了極大的風險，失敗的幽靈緊隨著科學發現的每壹個環節，人類向未知世界的挑戰極為艱辛。然而科學研究的創造性成果為人類帶來的福祉卻不僅永遠不會、而且也不可能得到足額補償。科學研究出成果的周期比較長，也不易用保護技術專利的措施來對待，它們“不適合市場機制，而且只有當每個人都被迫承擔壹定成本時才能被生產出來”。因而基礎科學研究應該按照公***產品的方式來加以組織生產，由國家出資，政府負責組織。 市政基礎設施和公***交通、電力、通訊系統由於是服務於社會，屬於公***產品，其生產過程也稱為公***工程。但是由於脫離市場約束而缺乏競爭，公***工程的興建采取政府行為比私人行為缺乏效率，市政基礎設施和公***交通、電力、通訊系統也可以引入市場方式提供，由私人公司出資和建造，並向使用者收費。但是這並不意味政府放手不管，鑒於這類設施生產過程本身涉及面廣，需要組織、規劃和協調，因此至少應由政府組織與規劃，以節約社會成本，避免資源浪費。 3．文化職能。文化職能指政府指導和管理文化事業的職能。它是政府管理最古老、最重要的職能之壹，與社會的意識形態、價值觀和精神文明狀況相聯系，在不同時代和不同國家有著不同的內容。文化職能是政府通過制定和實施各項文化政策加以實現的，其核心在於政府通過對文化事業的的管理，維護和弘揚壹種意識形態，用以說明和論證統治與治理的合法性。與國家用強制性的方式維護自己的統治地位相比，意識形態以軟的方式影響人們的思想，以達到對社會的控制。政府維護對社會思想的統治是通過政治社會化來實現的。政治社會化就是形成、維護和改變社會成員的態度、信仰和感情的過程。政府的教育行政部門、文化管理部門等職能部門就是負責管理執行社會化的機構，並通過家庭、學校、大眾傳播工具和政府組織等具體機構履行這壹職能。比如教育行政部門通過對教學內容的審查，培養未成年公民對國家和民族的認同意識；通過對教學內容的規定，培養公民良好的道德品行和強烈的社會責任感。壹個公民對國家和民族的心理認同意識，來源於各種形式的早期教育，這關乎壹個國家政治統壹、民族團結的社會心理基礎，如果壹個政府的公***教育政策甚至不能加強公民對自己祖國和民族的認同感和凝聚力，就是公***教育政策的最大失敗。 此外，政府的文化職能還包括在全社會支持、鼓勵、引導和提倡反映人類進步文明的積極的價值取向（如進取精神、社會責任感、自尊自愛等）、倫理道德（如公***道德等）、行為模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、有害於社會公***環境氛圍的劣性文化現象的出現和蔓延，凈化社會空氣，促進社會精神文明的發展。 4．社會職能。指政府承擔的社會服務和社會保障職能。它是政府管理中內容最為廣泛、豐富的壹項基本職能，凡致力於改善、保證人民物質文化生活、體現人道主義思想的各類事務，都在社會職能的範圍內。現代社會中政府職能的極大擴張也主要是社會職能的拓展。政府社會職能的內容主要有以下方面： （1）提供社會保障。在財政政策中，社會保障制度“逆市場風向而行”，自動關閉和開啟，發揮著刺激或抑制需求，從而間接影響著宏觀經濟的作用。與此同時，社會保障又是對公民基本生存權利和基本生活條件的保障，這是政府的公***倫理要求，追求的是社會公平，因而又屬於政府的社會職能。 社會保障也稱為“社會安全”，是社會對其成員提供壹定的經濟資助、物質幫助或服務，以保障社會成員基本生活需要得以滿足的綜合性事業。政府作為公***利益的代表，無疑是社會保障制度的責任主體。政府通過建立社會保障體系，為那些無力競爭或失去競爭能力的社會成員，以及那些基本生活暫時出現困難的社會成員提供種種保護性措施。壹個文明的社會必須有健全、完善的社會保障體系，以保證其成員都能享受到最基本的生活資料。 壹個較為完善的社會保障體系基本包括四方面內容：壹是社會保險體系。這是社會保障體系的核心，它提供的服務是建立在當事人交納保險費的基礎之上。社會保險體系包括退休養老金保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個方面，其中退休養老保險是社會保險的核心。二是社會救濟體系。它是對現實貧苦的救濟與扶助，是對社會保險體系的補充。凡是沒有保險的領域和地方，不管是哪個公民，不管是什麽原因，只要他陷入困境，就應得到政府的救濟和幫助。三是社會福利。這是為提高人民的生活水平和生活質量而實行的福利設施和社會服務。四是社會優撫。它是國家對優撫對象提供的帶有褒揚和補償性質的特殊保障。需要指出的是，社會保障是政府基本的社會職責，但是壹個國家的社會保障水平的高低應當與該國生產力發展水平以及各方面（企業、政府和個人）的支付承擔能力相適應。 （2）人口政策。人口政策與行政管理的相關性主要集中在對壹個國家人口數量、質量及其結構的控制，屬於公***管理的重要內容之壹。人口問題是最直觀地體現公利與私利關系的少數幾個領域之壹。生育權是基本的人權之壹，壹個家庭生幾個孩子表面上是個人的事情，但是人口的數量和質量又對宏觀經濟和社會發展帶來巨大影響：降低或提高人均收入水平；增加或減少社會總需求；社會福利和公***產品供給不足；加劇或緩解人口與自然資源的矛盾影響未來的就業崗位數目和就業率，等等。顯然，如果人口數量變化速度超出經濟社會發展客觀允許的可吸納程度，不僅會嚴重惡化宏觀經濟的運行態勢，使市場配置資源功能的發揮受到很大限制，而且帶來諸如教育、住房、交通等大量的社會問題，直接影響到人們的生活水平和生活質量。因此，人口問題與公***利益相關。眾所周知，符合經濟社會協調發展的人口增長率不可能依靠市場機制的自發調節來實現，市場機制也基本上不能對家庭的生育動機產生影響。因此，人口問題只能由政府運用公***權力、依據人口發展規律制定符合國情的人口政策，用政策手段調控人口的增減，並通過相應的職能機構推行實施。調節控制人口符合全社會的***同利益和長遠利益。 （3）保護自然環境。自然環境是人類賴以生存的基本條件，在自然環境日益惡化的今天，環境問題已經成為威脅到人類生存的帶普遍性的全球性問題，人類從來沒有象今天這樣深切地意識到環境對人類的重要性。環境問題主要是由社會的經濟活動所引起，人類的生產和消費活動會不同程度汙染、破壞環境。在農業社會，人與自然環境的矛盾並不突出，隨著工業化、城市化的到來，以及科技成果的廣泛應用和自然資源的大力開發，出現了日益嚴重的環境汙染，加上人類自身對自然資源不合理的利用以及恣意掠奪，生態破壞問題愈演愈烈。環境的惡化和生態失衡不僅威脅到當代人的生存發展，也影響到子孫後代的生存。 環境問題主要是經濟活動中產生的負的外部效應和對自然資源不合理的開發造成的。前已敘及，市場中的經濟主體無須為負的外部性帶來的損失承擔成本，以求利為目的的經濟主體在沒有限制和制約的情況下，出於成本——收益的考慮，不會有降低和治理汙染的動力；在自然資源的開發中，由於資源分布不平衡，對資源的開發利用成本也不相同，“靠山吃山，靠水吃水”、“近水樓臺先得月”的俗語，可用以描述原始的資源利用成本與經濟利益之間的關系，說明資源分布會帶來經濟收益的不均衡。在以價格形式來凸現商品生產的比較成本優勢的現代市場流通體制的引導下，追求利益的沖動必然會導致對自然資源的掠奪式開發，造成對資源的低效率利用，形成“窮山惡水”的人工自然。在市場不具有自發調節負的外部性和自然資源的合理開發的認識中，環境治理的任務只能依靠政府對自然資源和環境資源采取強制性的保護措施，在合理保護的同時，進行合理開發。 政府保護和治理環境主要是決定環境保護的政策問題，如布局政策，資源開發政策、投資政策、價格政策等，制定環境保護的法規和標準，從宏觀上處理好環境與經濟的協調發展。政府對環境管理具體涉及三方面內容，壹是環境計劃管理。主要包括工業、交通汙染防治計劃、流域汙染控制計劃、自然環境保護計劃和環境科學發展計劃等。二是環境質量管理。主要包括組織、制定各種環境質量標準，各類汙染物排放標準和環境監察工作、調查和評價環境質量狀況以及預測境質量變化趨勢等。三是環境技術管理。主要包括確定環境汙染和破壞及防治技術路線和技術政策，確定環境科學技術發展方向等。在市場經濟體制下，政府治理環境的方式主要是使外部性內部化並運用法律措施和經濟手段（如稅收和補貼）加以解決。