淺談如何提高民事行政檢察監督效果

李勇民， 梁其勝 內容提要努力提高檢察監督效果是檢察機關當前亟待解決的問題，而民行抗訴案件改變率的高低不僅關系到檢察機關抗訴質量和監督效果，同時還會影響到檢察機關的監督地位和自身形象。筆者就影響民行檢察監督效果的情形、原因及其對策提出壹些粗淺看法，以供商討。關鍵詞提高；民行；檢察監督；效果；對策 作者簡介李勇民，崇左市人民檢察院副檢察長；梁其勝 ， 崇左市人民檢察院民行科副科長，廣西 崇左 532200 依據我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的有關規定，人民檢察院有權對民事行政審判活動實行法律監督。我國檢察機關的民行檢察監督權在現階段主要表現在再審監督，采取的是事後監督方式，其目的在於維護國家民事行政法律的統壹正確實施。就其具體內容而言，民事行政案件檢察監督的任務在於對可能存在的因裁判者原因造成的司法不公，提出抗訴或檢察建議，以督促裁判者公正司法並為合法權益人提供壹個利益救濟途徑，是為糾正審判偏差和錯誤而確立的壹項特殊制度。目前我國的司法審判制度正處於改革時期，法官的自由裁量權得到了很大擴充，英美法系的壹些審判理念和審判模式也被潛移默化的借用，向現代司法制度轉變是壹個好的發展方向，但在我國的訴訟當事人的訴訟能力整體還比較低，尤其是地處農村和邊遠地區的弱勢群體，很難平等地參與到訴訟程序之中，壹些當事人由於訴訟能力和取證困難等因素導致不公正裁判結果的情況仍然不少，同時，目前我國的法官整體素質和確保審判公正的監督制約機制卻沒有同步跟上。因此，對民事行政行訴訟案件進行檢察監督的必要性是毋庸置疑的。 壹、當前民事行政檢察監督的基本情況及其特點、存在的主要問題 民事行政檢察監督主要表現為民事行政抗訴權，是現行法律賦予檢察機關對人民法院的民事行政案件審判進行監督的有效手段。但是，抗訴工作是我們檢察機關業務工作的壹個薄弱環節,其主要表現在抗訴案件的改變率不高。據了解,近三年來廣西檢察民行案件抗訴改變率徘徊在60%左右，在對三個市檢察院進行抽查有關法院再審維持原判的民行抗訴案件22件中，檢查組認為屬抗訴出現錯誤的有12件，占再審維持原判總數約55%，認為屬抗訴意見正確的是10件，占再審維持原判總數約45%，而盡管抗訴意見正確，但絕大多數案件在抗訴“說理”方面也是缺乏說服力，以致沒有得到法院改判或改變，如某市院抗訴的壹學生在去上實驗課途中致殘案，抗訴書雖引用了有關法規，但未能將“因老師未在去上實驗課途中跟隨監管學生，致壹未成年學生在路途中為圖方便擅自攀越馬路護墻而未能制止造成傷殘”的事實責任說清，而再審法院則以“學校組織學生前往實習車間上課，履行了相應的職責，其行為並無不當”的模糊理由作出了維持原判決。改變率的高低不僅關系到檢察機關抗訴質量和監督的效果，而且還會影響檢察機關的監督地位和自身形象。為此，提高抗訴案件再審改變率是檢察機關當前應亟待解決的問題。盡管影響抗訴改變率的因素有很多，但從根據事物變化的外因與內因互動的辨證關系看，內因往往是最主要的因素，筆者了解到有壹個市檢察院的兩名辦案人員在同壹年進入民行科，壹人抗訴的5個案件全部獲得法院改判，而另壹人抗訴的4個案件均被法院維持原判，從這看出，抗訴案件能否改判是與辦案人員業務水平密不可分。筆者認為，影響民行抗訴案件改判的種類及情形主要有：1.抗訴出現錯誤，法官再審維持原判。壹是檢察機關對案件事實的認定或者對法律的理解出現偏差而提出的抗訴，這種案件看起來似是而非；二是屬於法官自由裁量權的範圍內而檢察機關沒有正確把握好。由於檢、法承辦人員知識、年齡、社會經驗等自身素質上的差異，導致無論是在對案件事實及證據的分析判斷、邏輯推理、證據體系的認定鑒定的采信，還是對程序法律的適用，都無法徹底否定個人因素，所以在壹些疑難復雜案件上難免會出現不同的看法和認識，這也正是“自由心證”法則之所以存在的空間。如賠償案件中的賠償損失承擔比例與主要、次要責任之間的關系問題要有壹個正確認識，即除非有事實和法律依據證實原判賠償承擔比例與主要、次要責任之間存在顛倒錯誤，才可以抗訴；三是案件事實本身在認定和適用法律上具有不確定性或是爭議性，而檢察機關用審查刑事案件的觀念和標準來審查民事抗訴案件，導致對壹些事實、證據的認定及法律適用上分歧嚴重，從而出現各說各的理，僵持不下，而最終是再審維持原判。2.抗訴符合條件，但缺乏說服力，不為法官所接受。壹是檢察機關對案件事實的認定或者對法律的適用未能說清楚，或是本末倒置，論述不當，以至不為法官所認同；二是法官業務水平較低，不能理解或是固執己見；三是論證出現疏漏，缺乏嚴密性，以至被不良法官利用出現的疏漏，以雞毛當令箭，以認識分歧為由，不予改判；四是缺乏實事求是的精神意識，把該抗訴的範圍與不該抗訴的小問題壹同抗訴或是過分誇大其裁判的錯誤，以至影響到法官的情緒意識而不予改判。3.抗訴準確且論據清楚嚴密，但法官不予改判。壹是因受到外界包括來自權力和社會的不良影響而不敢改判；二是因怕受錯案追究制及其政績的影響而不予改判；三是因有貪汙受賄、徇私舞弊而不肯改判。 以上分析影響民行抗訴案件改判的種類情形並不是絕對的，它們當中有時是多種原因交叉壹起的，也還可以細分，從中可以看出影響民行抗訴案件改判的種類及情形較多且較為復雜。 二、影響民行檢察監督效果的主要原因 許多同誌在分析制約民行檢察發展、削弱民行監督影響力的原因時往往對外部阻力有較深刻的認識，而對自身存在的問題缺少反思。因此，檢察機關自身存在的問題同樣會削弱民行檢察監督工作。筆者認為，影響民行政檢察監督效果的內在原因主要有以下幾種：1.定位錯誤使民行監督工作偏離了監督軌道。 壹是工作方式不當，將刑事檢察理念、工作方法帶入民行檢察工作，習慣於采用調查取證的方式去查明案件真實情況及舉證責任原則，與檢察機關的法律地位、監督職責不相符合； 個人觀點：在司法實踐中，僅僅靠當事人提供的證據往往不能實現抗訴，既然是申訴的案子，往往是有爭議，比較繁瑣的案件，當事人因客觀情況無法收集的證據，特別是很重要的證據，法院又不去調查的，該如何辦呢？ 二是充當當事人的代理人角色，絞盡腦汁替當事人找理由、尋證據，誇大其辭，甚至是無理狡辯，以致法院對檢察機關的抗訴不能正確對待，認為是在挑法院的毛病，刻意責難，和法院搞對抗，使他們在心理上無法接受，甚至從觀念和體制上排斥檢察監督，致使檢察監督的實效大打折扣；三是受片面追求數量作為業績增長點指導思想的因素影響，主要是上級院考核下級院，直接或變相給下級院下達辦理抗訴案件指標，造成下級院為完成數量任務而濫竽充數不惜犧牲案件質量；四是抗訴的範圍不夠規範，對抗訴標準的理解和把握上過於寬泛。2.辦案人員業務素質不高是影響檢察監督效果的重要原因。 民行檢察人員業務素質不高，不能準確地理解、運用法律和把握抗訴條件是抗訴出現錯誤的主要原因。首先，實事求是地說，由於檢察人員的待遇和工作條件總的來說是與法院相比要差，高素質的人才並不願意到檢察院工作，民行檢察人員的工作實踐經驗與法院民事審判人員相比還有差距，加上我們對民行檢察工作重視程度與公訴工作、自偵工作相比也是不夠的，不同程度地存在“重刑輕民”的思想，許多地方檢察業務骨幹也並沒有被安排從事民事行政檢察工作，而民事抗訴案件對法律知識及理論要求較高，所涉及的法律、法規面較寬，民事法律關系紛繁復雜，個別檢察人員無論是知識上，還是工作經驗上與實際工作有很大的差距，對確有錯誤裁判的案件，不能正確判斷出是否符合抗訴的條件，存在由於找不準抗訴理由而影響抗訴效果的現象。其次，對制作抗訴書說理的基本方法和技巧掌握得不夠，制作的抗訴書質量不高，存在抗訴理由表述不規範、層次結構不清以及法律文書各式制作不規範等現象，也直接影響到抗訴的效果。另外，還存在著濫用法律監督職權辦理關系案、人情案的現象，也影響到抗訴案件質量的總體水平。3.監督的方式方法沒有到位影響了民行檢察監督效果。 壹是缺乏與法院應有的溝通的聯系和交換意見。由於錯案責任追究制的實行，錯案的多少，將直接影響原審法官的切身利益，也影響原審法院的利益，特別是抗訴案件的改變率直接表現為原審的錯案率，降低錯案率是審判機關追求的目標，而提高抗訴率乃至改變率是檢察機關追求的抗訴目標。因此，由原審法院的上級院辦理抗訴案件，其結果不僅反映了法官的行業利益，也反映了檢察官的行業利益，針尖對麥芒，審判機關為最大限度地維護自身行業的利益，從“維護生效判決權威性”的指導思想出發，造成出現“妳抗妳的，我判我的”消極局面和情況，使審判監督背離了其應具有的正常監督功能。因而，改變率的提高既有待於法官理性化的提高，也說明不能將監督工作簡單化，應在抗訴後加強與法院交換意見。二是缺乏適時向人大匯報反映的意識，從而失去借助人大來對個案支持公正判決的監督。 三是監督的手段單壹。把抗訴作為民行檢察工作的全部內容，把辦理民行抗訴案件的辦案數作為考核工作的唯壹或者最主要的標準。監督的方式方法的簡單化在不同程度地影響監督的法律效果和社會效果，直接造成的後果是抗訴案件數量大幅度上升而監督的效果卻並不理想。4.對審判人員枉法裁判查處不力，也是影響民行檢察監督效果的重要原因。 由於種種原因，檢察機關對審判人員利用審判職權貪贓枉法、徇私舞弊枉法裁判的查處重視不夠，缺乏針對審判人員枉法裁判具有發現難、取證難、介定難的特點來建立有效信息收集和強有力的查處機制，以致不能及時發現和查處審判人員的枉法裁判行為，不能為案件監督的順利辦結和維護司法公正清除障礙，打開通道，從而造成壹些抗訴案件盡管說理清楚，適用法律正確而仍不得到改判的現象和情況。 三、提高民行檢察監督效果的對策建議 俗話說“工欲善其事，必先利其器”。要提高民行檢察監督效果，必須要解決民行檢察人員“不願監督、不敢監督、不會監督”的問題，不斷提高民行檢察人員的綜合素質，不斷增強法律監督的業務能力，從而在辦案過程中明辨法理，對案件有著獨到而深刻理解和判斷能力。1.樹立正確的民行監督觀是提高民行檢察監督效果的前提條件。 壹是監督的目的要有正確的定位。民行抗訴的主要功能是針對法院生效裁判的錯誤，為當事人提供壹條有效的救濟途徑，其目的是為了防止法官權力的濫用，通過糾正確有錯誤的裁判，實現司法公正和司法權威，保證國家法律的統壹、正確實施，保證公平正義在全社會範圍內的實現，這是民行檢察監督工作的重要性所在。同時作為民行檢察人員，要充分認識民事行政抗訴案件質量是民事行政檢察工作的生命線，不斷增強信心，提高自身素質，正確履行法律監督職責，辦出壹批高質量和有社會影響的案件，提高民行檢察監督的知名度，為民行檢察事業開辟出更加廣闊的天空。 二是嚴格執行抗訴的條件和範圍。根據我國民事訴訟法和行政訴訟法的規定，民行檢察監督權監督的對象應是審判機關的民事、行政審判活動，審查生效判決、裁定的正確性並決定是否抗訴是實現檢察監督權的方式，而民行檢察監督所要追求的最終目標則是審判活動的司法公正性。由於個體認識的差異和局限性，要求每壹份判決、裁定達到所謂絕對正確是不可能實現的，民行檢察監督的重心應緊緊圍繞審判活動公正性這壹目標展開，把監督的註意力放在審判人員的民行審判活動上，而不應當過分苛求判決、裁定的絕對公平。因此，對於壹些由於認識上的差異或不足導致的判決錯誤，或者訴訟程序上的輕微失當，如果既未影響到國家利益、集體利益或社會公***利益，也沒有嚴重影響當事人個人的實體權利，檢察機關不應將其作為危害司法公正的錯案加以抗訴。這些抗訴案件再審後，壹方面支出了訴訟成本，另壹方面當事人的實體權利既未得到任何救濟，還給法院留下了檢察機關的民行檢察監督是在故意找碴的印象，因而抗訴應註意考慮社會效果和利益平衡，以創造和維護良好的司法環境和司法權威為宗旨，從而贏得社會公信力。 三是建立科學的案件質量評價考核體系。首先，司法權的被動性決定了檢察機關無法控制案件數量。尤其是對於壹審案件，在上訴程序完善，救濟充分的情況下，這類案件的數量將不可避免的下降，仍依辦案數量對下級檢察院工作進行考評的方式將隨著當事人上訴意識的加強而難以為繼。其次，在辦案數量不可知的情況下，為確保案件數量，往往只能犧牲案件質量，忽視檢察監督的目標。再次，刻意追求辦案數量，還可能產生幹涉當事人處分權的後果。因此，應當以案件抗訴質量為主要標準的考核機制，將抗訴案件改變率作為考核的硬性指標，全面提高辦案質量，才能樹立起民行檢察監督的司法權威形象。2.提高民行檢察人員的素質是增強民行檢察監督效果的基礎。 壹是自覺加強政治理論學習，不斷提高自身的綜合素質。作為民行檢察人員應當具備比法院審判人員更高的業務素質和辦案能力。有言道：不堅持學習的檢察官就不是合格的檢察官。故此應加強學習，通過網絡傳播媒介等手段查找收集、積累相關資料知識，自覺努力造就自身成為壹名愛崗敬業、學習型、創新型的檢察官，不斷提高理論水平和業務水平，使自身具備民行檢察工作必須的法律知識的檢察官。 二是開展每案壹課制度。就是要善於對每辦壹個案件的經驗教訓進行總結，尤其是對抗訴而沒有被采納案件的教訓總結是十分必要的，俗話說吃壹塹長壹智，意在找出維持原判的原因所在，以防止類似錯誤再次出現。 三是建立民行檢察人員激勵機制，提高民行檢察隊伍素質。首先，加大培訓力度，通過多種形式、多種途徑開展業務培訓，註重培養壹批法律理論水平高，對民事、行政法律熟悉，經驗豐富的專業人員，開展學習培訓、考核成為制度並與崗位獎罰掛起鉤來，以增強責任意識，提高辦案技能；其次，減少民行檢察部門人員流動，保持民行檢察幹警隊伍的穩定性，有利於辦案經驗的積累；再次，建立民行檢察人員準入制度，推行主辦檢察官制度，選配熟悉民商法律專門人才，充實民行檢察隊伍。 四是建立民行檢察業務信息電子書庫。由於民事行政檢察業務涉及的法律、法規繁多，監督的審判業務的種類多、專業性強，審查的案件法律關系紛繁復雜，涉及到社會生活的各個方面。因此，上級業務部門有必要建立以近年來全國各級檢察機關民行抗訴成功案件為主、為辦案提供服務的民行檢察業務信息電子書庫，這是提高抗訴案件改變率的壹個便捷而有效的途徑。3.增強抗訴書說理質量是提高民行抗訴案件改變率的關鍵和核心。 壹是深化對改革說理作用的認識。抗訴書的說理是否恰當直接影響到受訴當官能否接受監督的最重要依據，也是當事人及其公眾品評檢察機關辦案水平的“門扇”。充分認識關於提出抗訴書說理改革要求的重要性在於：既通過對案件的全面審查，掌握了全案的基本事實，求得案件事實使其恢復本來面目，又通過查閱案件所涉及的有關法律法規，從而證實法院判決、裁定是認定事實錯誤還是適用法律錯誤或其它錯誤，在找準“抗點”和增強說理性上下功夫，從事實、證據和法律上說明法院的判決、裁定錯誤所在之處，並準確多角度地闡明抗訴理由，從而體現“以理服人”的監督理念。 二是掌握制作抗訴書說理的基本方法和技巧。抗訴書是直接反映民行抗訴監督案件質量的書面載體，也是體現檢察官辦案水平重要表現形式的法律文書。為此，辦案人員應掌握制作當抗訴書基本方法和技巧，尤其是說理部分的基本結構，要求每個辦案人員對每壹份抗訴文書都力求做到敘事明晰、詳略得當、層次分明，說理充分、論證嚴密、富有邏輯性，以保證抗訴書的嚴肅、規範和體現抗訴書的權威。三是堅持集體論證的作法。鑒於民事法律關系錯綜復雜，法律觀點容易造成分歧，難以統壹定論。首先，註重探索運用外部司法資源，實行申訴人及其代理律師壹起參與案件討論和“抗點”論證，進壹步提高“抗準”案件的能力；其次，基層檢察院與上級檢察機關認識不壹致，兩級院的承辦人應壹起討論，各抒己見，充分發表自己的看法，既能克服個體存在的局限性，又能集思廣益，依靠集體的力量，嚴把事實關、證據關和法律關這三關，為高質量的抗訴說理新鮮出爐創造先決條件。4.加強和改進監督的方式方法是拓寬民行檢察監督效果的有效途徑。 壹是庭前要與主審法官的溝通到位。由於法院實行了錯案追究制度與目標獎金掛鉤，雖然檢察機關的抗訴理由成立，怕抗訴案件再審糾正後個人受到追究，影響庭室評先創優。因此，案件抗訴之後，不是坐觀其變，而是積極主動跟蹤問題，積極與法院溝通，交流意見，及時掌握抗訴案件審理動態，案件發回原審法院重審後，經常主動與主審法官溝通，交換對案件的意見，消除法官的對立情緒和認識上的分歧，避免因認識上的原因而出現的抗訴無效情況，也使主審法官感到檢察機關對案件的重視，抗訴是有理、有據的，從而心悅誠服地接受檢察機關的抗訴意見。 二是適時向人大匯報反映，爭取人大支持。對於個別案件經與溝通協調法院而固執已見或是長時間不開庭審理的，經進壹步證實確是裁判錯誤的，對檢察機關提出的可采納的正確觀點不予采納，有維持原錯誤裁判傾向的情況，要適時將案件向人大匯報，爭取人大支持，借助人大的個案監督權利保證公正判決。 三是適當運用再審檢察建議。民行再審檢察建議與抗訴權形成了壹套完整的民行檢察監督體系，而檢察建議相對抗訴而言，屬於壹種比較溫和的監督方式，由於它不是由檢察機關啟動再審程序，而是由人民法院自行啟動再審程序，屬於人民法院自己發現問題，人民法院容易接受。這樣，不但能夠加強檢、法兩家的協調，提高檢、法兩家的辦案效率，而且能夠達到***同實現司法公正的最終目的。俗話說“遲到的公正就是不公正”，利用再審檢察建議啟動再審程序是通過法院內部監督機制糾正自身錯誤，既能減少訴訟環節和節約司法成本，縮短辦案周期，也能滿足申訴人急於尋求公正的意願和避免申訴人因短時間內不能糾正錯誤判決而引發上訪事件的發生。實踐證明，再審檢察建議是壹種便捷而有效的監督模式，它能使檢法之間、政法機關與當事人之間、當事人相互之間的錯綜復雜的關系趨於壹致，在短時間內實現和諧統壹的法律效果與社會效果。 四是擇機促成當事人和解，積極尋求案件處理的最佳法律效果與社會效果，民事和解是體現了當事人意思自治的法律原則，但應註意民行檢察人員不能作為主持和解的證明人。5.加大對審判人員職務犯罪查處力度保障民行檢察監督渠道的暢通。 壹是針對審判人員職務犯罪具有發現難、取證難、介定難等特點，建立信息資源互通與評估機制，民行辦案人員要有偵查意識，註意在審查民行案件中發現審判人員的職務犯罪行為，提高對審判人員貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判的發現能力。 二是按照偵查壹體化機制的要求，形成統壹調配力量，合力攻堅，集中突破的辦案格局，提高對審判人員貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判的偵辦能力，為案件監督的順利辦結和維護司法公正清除障礙，打開通道。三是加大宣傳力度和適時公布典型案例，增強人民群眾對懲治司法腐敗的信心。 筆者認為，要做好民行檢察監督工作就要正視我們自身存在的問題，《孫子兵法?謀攻篇》雲：知彼知己者，百戰不殆；不知彼而知己，壹勝壹負；不知彼不知己，每戰必殆。這句話對於我們更好地開展民行檢察監督工作同樣有借鑒意義，要想完成民行檢察監督的任務，就要研究民行檢察監督工作存在的問題，不斷提高民行檢察監督水平，尤其是要保證抗訴案件應有的效果，要真正做到“敢抗、會抗、抗準”，民行檢察人員自身必須掌握抗訴的方法和技巧，此為“知己”，同時，要掌握法官包括被申訴人對案件事實的論點錯誤之所在和盡可能預測出現的新論點並作出相應防範，此為“知彼”，才能最大限度地發揮民行檢察工作應有的監督功能，並與審判機關形成良性的制約關系，為實現公平與正義創造良好的法治環境。 參考文獻1.江偉?略認檢察監督在民事訴訟中和行使[J].最高人民檢察院民事行政檢察廳，民事行政檢察指導與研究，總第3集。 2.覃興盛?對當前我區民事行政檢察監督社會效果情況的調查分析[J].廣西壯族自治區人民檢察院編，檢察理論與實踐，2006，(1). 3.唐春全?民事行政抗訴案件存在的問題、原因及對策[J]，廣西壯族自治區人民檢察院民事行政檢察處，民行業務，2004，(4).4.劉國榮?