為什麽每年的中央壹號文件都是關於農業的

2010：壹號文件破題城鄉統籌　　“三農”問題的真正解決,功夫在“農”外　　2010年的中央壹號文件還姓農.不過,與過去有質的區別——那就是工作重心增加了城鎮化問題,變成新農村建設與城鎮化兩輪驅動.還是那句老話：“三農”問題的真正解決,功夫在“農”外.　為什麽中央還把壹號文件鎖定“三農”?除了常規的“三農”問題是中國現實發展的重中之重外,還有壹個重要原因,那就是過去的“三農”戰略已經到了必須進行重大調整、集中力量打攻堅戰的時候了.這個攻堅戰就是喊了多年但壹直未能根本觸及與破題的城鄉統籌.　這個問題太過復雜,涉及太多的部門與問題,包括農民工、戶籍制度、就業、社會保險、糧食安全、中央與地方關系等等,過去已有的6個中央壹號文件,都沒有正面談論此問題.2010年的中央壹號文件到了必須觸及這些硬骨頭的時候了.所以,2010年是城鄉統籌與城鄉壹體化破題的壹年.　新世紀以來出臺的6個中央壹號文件,2004年關註的主題是農民收入,2005年是農業綜合生產能力,2006年至2009年是新農村建設,傳統的農民收入、現代農業、基礎設施建設等都裝入了新農村建設發展戰略中.　細心的人會發現,新農村建設雖然很好,但壹直難以破解過去制約中國發展,並且已喊了多年的城鄉統籌問題.新農村建設得再好,還是難以擋住或留住農村的青年,他們對城市向往的熱情永遠難以改變.　盡管政府把物力、財力等投向了農村,但還是難以解決農村的散、空、窮問題.龐大的人口不能壹直滯留在農村,要把他們轉移出來,減少農村人口,才是最終消除貧困,縮小城鄉差距的主要途徑.單純地讓農民留在農村是永遠難以解決城鄉統籌問題的.未來的城鄉統籌就是要逐步解決農村人口向城裏統的問題,而不是單向地把農村的土地統向城市,資金統向城市,人也跑向城市,但人口戶籍卻還留在農村.　人口戶籍留在農村,也壹直制約著城市規模的擴大.數年來除了超大規模的幾個大城市不斷生長外,中等城市與城鎮壹直數量偏少,規模偏小,且發展速度緩慢.縣域的鄉鎮人口壹般也就幾千人,壹直難以有集聚效應,更無法對周邊的農村產生輻射與帶動作用,人氣遠遠不足.　如果通過城鎮化的發展,在規劃引導基礎上,積極穩妥地吸引大批回鄉青年在中小城市與城鎮落戶,通過戶籍制度放開與產業發展吸引大量農村人口,集聚的人氣會對中小城市與城鎮的發展有壹個帶動作用.人口的增加必然會帶動這些城市與城鎮的房地產及其相關產業發展.而大量的人口從農村轉移出去後,農村的土地經營規模也會因此而擴大,從而使務農的農民通過經營較大規模的土地提高收入.　所以,2010年的中央壹號文件成了中國未來發展的壹個戰略轉移點,從此,中國的發展重點就從過去單純地發展新農村,過渡到真正的城鄉統籌.通過城鎮化,使中小城市與城鎮吸引大量轉移出的農民,從根本上解決“三農”問題.當然這是壹個牽壹發而動全身的問題,屬於最難啃的骨頭.單壹的政策是難以奏效的,必須綜合考慮多方面因素,包括城鎮規劃、戶籍制度、房地產發展、就業機會創造、社會保障、農地非農用、糧食安全等.　從這個角度來看,中央再次把壹號文件鎖定在“三農”上,是想通過對戶籍制度的破題與中小城市與城鎮的發展,作為農村問題徹底解決的工作抓手,以此引導未來城鄉壹體化全面發展.（文/鄭風田作者為中國人民大學教授）　　2004~2009：壹號文件又歸三農　　如果改革初期關於農村問題的5個壹號文件是為農村改革保駕護航的話,那麽2004年至2009年的壹號文件,則是開啟了重農時代.　2004年2月8日,《中***中央國務院關於促進農民增加收入若幹政策的意見》作為2004年中央壹號文件,正式公布.　人們不會忘記：從1982年至1986年,中央連續出臺了5個關於農村工作的壹號文件,開創了中國農村發展和改革的新局面.此後,在廣大農村幹部群眾心目中,中央壹號文件成為象征解放和發展農村生產力的專用名詞.　時隔18年後,黨中央、國務院又發出了關於農業和農村工作的第六個壹號文件,處於“真窮、真苦、真危險”境地的農民高興地發現：中央壹號文件又回來了.　此後直到2009年,中央又連續出臺了6個壹號文件.如果說改革初期關於農村問題的5個壹號文件是為農村改革保駕護航的話,那麽2004年至2009年的中央壹號文件,則是開啟了重農時代.　改革開放初期的5個中央壹號文件,使幾千年溫飽不保的中國農民,在歷史的瞬間,越過了貧困,從溫飽線上逐步向小康邁進.然而,農村的改革,深層次的推進,依賴於城市國有經濟改革和政治體制改革.　第壹,從1985年起國家實行流通渠道體制改革,但這項改革經歷了曲折反復之後,至今也沒有完成,致使農民不能順利走向市場.　第二,家庭聯產承包責任制確立後,按照原來的設想,新的農業體制是有統有分,是統分結合的雙層經營體制.但事實上,壹直受“大集體”壓抑的農民,沒有那種興趣.所以當時層層上報設立了多少多少個經聯社、合作社,但實際上是農戶各自經營.這種千家萬戶各自經營的方式,與大市場的要求極不適應.農民不了解市場,往往是看鄰居.本村當年種什麽賺了錢,明年就跟上種什麽.結果是,今年市場上的稀缺產品,明年就過剩,農民吃盡了苦頭.　尤其是在改革的中心轉向城市之後,由於城市和農村的改革交織在壹起,出現了壹些新的碰撞和摩擦.　首先,誤認為農村富裕起來了,因而各方面通過種種辦法向農村、向農民伸手,農民負擔不斷加重.　同時,國家繼續采取剪刀差的辦法從農村積累資金,用於城市建設、工業建設.稅制改革雖然取得了很大成績,但對縣以下財政收入壓得太緊,只占全國財政收入的21%,卻供養了69%的國家工作人員,農村公***財政開支嚴重不足.本應由國家負擔的義務教育和公***衛生事業卻要農民負擔.為了維持基層政權的正常運轉,亂收費、亂攤派、亂集資現象屢禁不止.再加上農村機構膨脹,人員增加等多方面的原因,農村改革初期農民得到的實惠壹點壹點地被抵消了.　而且,由於城鄉二元結構的長期存在,大批剩余勞動力滯留農村,農民不能充分就業,因而農民收入增長緩慢,農民物質和文化生活水平得不到進壹步提高.特別是中部糧產區,有的年份還出現了負增長,農民種糧積極性嚴重受挫,因而造成糧食連年減產,對國家的糧食安全和市場供應產生了不利的影響.　2000年,長期在農村基層工作的李昌平,把他在農村從事基層領導工作所體會、觀察到的問題,致信朱镕基總理,概括為“農民真苦、農村真窮、農業真危險”,壹時成為“三農”問題最經典的名言.在這三個概括中,對農業是否危險或許還存有壹定的爭論,但農民真苦、農村真窮,卻是普遍公認的事實.農村所面臨的嚴峻形勢,也引起了黨中央國務院的高度關註.　1993年以來,中央每年召開壹次農村工作會議、每年出臺壹個關於農業和農村工作的文件,已經成為慣例.但2003年卻先後召開了兩次中央農村工作會議,下發了兩個文件,為20年來所僅見.　為準備2003年初的中央農村工作會議,剛剛選舉產生不久的新壹屆中央政治局和中央政治局常委會專門召開會議.在2002年12月28日的中央政治局會議上,中央政治局就提出,要更加關註農村,關心農民,支持農業,要把“三農”問題作為全黨工作的重中之重.這為2003年年初召開的中央農村工作會議作了非常重要的鋪墊.　2003年初,新當選的總書記胡錦濤出席中央農村工作會議並作重要講話,講話中的“全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村”這句話後來被廣泛引用.這也解釋了總書記到會作重要講話的深層原因.　2003年底,第二次中央農村工作會議召開.從表面上看,這壹方面是出於對1978年12月22日十壹屆三中全會原則通過《中***中央關於加快農業發展若幹問題的決定》拉開農村改革序幕的紀念,另壹方面也由於2004年春節是在1月份而使會期提前.但更深層次的原因是,中央經過認真的分析和研究後認為,2003年在遭受非典和多種自然災害的影響下,農業和農村保持穩定發展,目前的局面來之不易,很多經驗值得認真總結；同時,近幾年來農民收入持續增長緩慢,已成為影響農村乃至整個國民經濟全局的重大問題.　農業和農村工作從長時期的“基礎地位”,到近幾年的經濟工作“首要位置”,再到現在的全黨工作“重中之重”,四個字的變化,反映了新壹屆中央領導集體對解決“三農”問題的高度重視.中央壹號文件時隔18年重新回來,就是這種高度重視的最好體現.　18年後,中央再次把“三農”問題作為中央壹號文件下發,讓農民增收成為文件的主題,是在農民收入增長緩慢、城鄉居民收入差距不斷擴大這個大背景下作出的戰略決策.文件傳遞了壹個明確的信號：那就是黨和政府高度關註著“三農”問題,黨和政府十分關心著廣大農民的根本利益,黨和政府時刻惦記著9億農民的增收問題.　此後,直到2010年,中央年年都把“壹號文件”留給“三農”,使廣大農民在每壹個春天都能最先感受到壹種破冰後的溫暖.（文/余廣人作者為近代史學者）　　1982~1986：“中央壹號文件好!”　改革開放初期的5個“壹號文件”,反映了廣大農民的心聲,記載了中國農村改革的歷史進程.　1978年冬,安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產隊的18位農民,按下了18個鮮紅的血手印,分田到戶,率先實行農業“大包幹”.鄰村得知後,也模仿著幹起來.1979年6月,安徽省委第壹書記萬裏到鳳陽聽了有關大包幹的匯報後,當即表示支持.　鳳陽縣小崗隊18個農民包產到戶的壯舉,率先敲響中國農村改革的鼓點.　不準落戶口壹“黑戶口”壹社會主義“依存戶口”　在既往社會主義公有體制的詞典裏,“包產到戶”在憲法裏找不到支持的釋義.甚至在十壹屆三中全會的紅頭文件中也找不到明確根據.三中全會發出的《關於加快農業發展若幹問題的決定（草案）》有兩個明確的“不許”——“不許分田單幹,不許包產到戶”.　但這個文件也能讓人看到改革的跡象：農村勞動組織“可以按定額記工分,可以按時記工加評議,也可以在生產隊統壹核算和分配的前提下,包工到作業組,聯系產量計算勞動報酬,實行超產獎勵”.這個“可以、可以、也可以”的農村政策,農民只看到了“也可以”,把它當成壹個充滿希望的小窗口——包產到戶不準落戶口,“到組”的“也可以”,也是他們長期求之不得的啊.　“也可以”的“包產到組”隨即開始撕破“兩個不許”的禁錮.到1979年國慶前夕,“包產到戶”、“分田單幹”在農村已成不可遏制之勢.此時召開的十壹屆四中全會將三中全會的《關於加快農業發展若幹問題的決定》幾經修改,去掉“草案”二字,作為37號文件正式下發.　修改後的《決定》,把“草案”中的“兩個不許”,改為“壹個不許”、“壹個不要”：“不許分田單幹.除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外,也不要包產到戶.”在中央紅頭文件中,語氣如此和緩的“也不要”,此前罕見.這小小的文字修改,給農民打開了壹條門縫,“包產到戶”從這條窄窄的門縫擠出去,雖然是“黑戶口”,但開始了“野蠻”生長.