導語：城市生活垃圾管理是當前人民群眾普遍關心的社會熱點問題。在全國兩會上，民建中央建議加強生活垃圾管理制度建設，明確處理替代技術，加快試點工作，並加強宣傳教育，提高居民環境意識。
城市生活垃圾管理方式1 主要問題分析
2003年，我國660個城市生活垃圾清運量達1.5億t，每年以約4%的速度增長。按各地上報的數據統計，目前城市生活垃圾無害化處理率約為51%。但是，根據對255個城市的388座生活垃圾處理場(廠)的調查分析，我國城市生活垃圾無害化處理設施達標率約25%，考慮運行管理等因素，實際的無害化處理率不足20%。垃圾汙染環境、危害群眾(尤其是農民)的問題非常突出。
近年來，國家實行積極的財政政策，城市垃圾處理得到支持，壹批國債項目相繼建設。同時，通過推進市場化改革，投資主體多元化格局開始形成，城市生活垃圾處理開始進入高速發展時期。但是，總體講，城市生活垃圾處理發展方向並不明朗，真正適合國情的技術路線尚未形成，壹些傾向性問題已經顯現，並將可能影響全行業的健康發展。
1.1填埋處理比例過大
難以滿足可持續發展和循環經濟的要求。目前垃圾填埋處理的比例超過85%，問題也最突出。壹是消耗大量土地資源，不少城市很難找到新的填埋場;二是產生大量滲瀝液，大部分垃圾場存在滲瀝液汙染問題;三是填埋氣體汙染大氣，並存在安全隱患，目前能夠對填埋氣進行資源化利用的填埋場不足3%;四是大部分可回收資源壹埋了之，不能再生利用。調查還表明，建設規範的無害化填埋場，投資並不如想象的節省。1座日處理垃圾1 000t的填埋場(20a使用期，服務人口約100萬人)，需投資2億-3億元，每噸垃圾處理成本(含投資成本)達60-80元。
1.2焚燒處理發展迅猛
壹些項目存在隱患和風險。垃圾焚燒發電是歐美國家和日本采用的主要方式之壹。近年來，我國垃圾焚燒技術得到快速發展，目前已有約50座生活垃圾焚燒廠投入運行，近百個垃圾焚燒項目正在規劃建設之中，僅東莞市就計劃建設10多座垃圾焚燒廠。垃圾焚燒發電在垃圾減量化和熱能利用方面有壹定優勢，但是，在發展過程中必須冷靜分析壹些傾向性的問題。壹是投資和運行成本高。日處理1 000t垃圾工程投資4億-6億元，平均每噸垃圾處理成本超過1SO元;二是依賴於較高的上網電價。燃煤火力發電上網電價每千瓦時約0.3元，而垃圾發電的上網電價壹般超過0.5元。為追逐發電收益，壹些企業過量加煤，實際演變成?小火電?項目;三是焚燒產生的飛灰未作妥善處置。按照環保要求，飛灰由於含有超量有毒有害物質，應按危險廢物處置，處置成本高達1 S00元/t左右，即每噸垃圾處理成本要增加數十元到上百元。這壹費用大部分被忽視。此外，垃圾焚燒產生的二惡英汙染問題依然是社會各界關註的焦點。我國生活垃圾的發熱量低，約為發達國家的1/3，並不適合焚燒。垃圾加煤焚燒是無奈之舉，煤的熱利用效率約為常規鍋爐燃煤的1/2，在技術經濟方面是否合理有待進壹步研究。
1.3生物堆肥技術良莠不齊
壹批國債項目成?垃圾項目?。利用生活垃圾堆肥在我國有較長時期，但效果不好。突出問題是，垃圾分選效率低、肥料質量差、沒有市場銷路。最近查處的四川、安徽壹批垃圾處理項目，絕大部分采用機械分選和生物堆肥技術，均不能正常運行。主要原因，壹是某些部門決策失誤，監管不力;二是設計思路錯誤，技術不成熟，設備粗制濫造或盲目引進。
2 思路的調整
2.1對生活垃圾特性的再認識
我國生活垃圾的主要特性不同於發達國家。第壹，我國生活垃圾含水高，壹般為55%-65%，壹些南方城市在夏季高達70%，而西方國家壹般為30%?35%。第二，我國生活垃圾中廚余和餐飲等有機廢物比例大，為45%?55%，西方發達國家壹般在20%左右。第三，我國生活垃圾依然以混合收集為主，盡管近年來大力推行生活垃圾分類收集，但收效甚微。全國絕大部分城市處理的都是混合原生垃圾。而發達國家生活垃圾分類收集率在60%以上，德國等壹些歐洲國家超過80%。
我國生活垃圾的這些特性，使我們面臨的問題比發達國家更加棘手。壹是垃圾填埋產生的滲瀝液量大，汙染物濃度高;二是生活垃圾發熱量低，大部分不宜直接焚燒;三是混合垃圾具有?黏稠?性，難以進行機械化分選，資源回收率低，堆肥質量差。多年來，我們十分註重借鑒或引進國外的技術和設備，但是，實踐表明，國外的技術和設備在我國並不完全適用。當務之急，要進壹步認識我國生活垃圾的特性和產生的影響，加強針對性研究和實踐，開發適合國情的技術和設備。
2.2對技術路線的反思
多年來，我們的技術研究和資金投入著重在兩方面，壹是在引進國外技術和設備的基礎上，進行必要改造和國產化，使之適用於中國垃圾處理;二是強化末端汙染的治理，使之達到環境標準的要求。
在填埋處理中，為了防止滲瀝液對地下水的汙染，我們采用了國際流行的人工防滲措施，就如三峽庫區那些貧困地區，也普遍采用了土工布加高密度膜的防滲結構;為凈化滲瀝液，壹些地區引進了昂貴的?反滲透?技術設備，處理每噸汙水的投資近10萬元，運行成本達數十元。在焚燒處理方面，我們多年研究低發熱量垃圾的'適應性問題，但不可能改變燃燒科學的壹些基本規律，燃燒的效率低和費用高是難以避免的;由於混合生活垃圾成分復雜，焚燒汙染嚴重，目前采取了國際先進的治理技術，煙氣處理的投資幾乎和焚燒主體相當。在生物堆肥方面，壹些城市引進了美國、德國等機械設備，但依然解決不了生活垃圾的分選問題。
借鑒國外經驗和加強汙染治理，原則上都是正確的，但面對實踐中的問題，要反思：壹是讓國外的技術來適應中國的垃圾，還是使中國的垃圾去適應這些技術?二是壹味強調汙染的末端治理，還是從源頭去控制和減少汙染的產生?在調查研究、科學試驗和工程實踐的基礎上，我們提出了調整技術路線的建議：
首先，大部分城市生活垃圾適宜生物預處理，重點削減垃圾中的水分和有機物，改善垃圾特性，為後續處理和減少汙染物創造條件;第二，強化垃圾的機械分選，提高?昆合垃圾分揀和分類效率;第三，合理選用分類處置技術，優勢互補;第四，審慎發展混合垃圾焚燒技術，加強技術經濟的綜合評估;第五，限制混合垃圾直接填埋，源頭控制汙染，減少土地消耗。
2.3關於資源回收利用
壹般認為，我國龐大的?拾荒大軍?基本解決了垃圾中資源回收問題，在最終處理過程中，可直接回收的廢物寥寥無幾，主要通過焚燒發電進行資源利用。但是，調查表明，在生活垃圾最終處理環節，可以直接回收的廢物超過20%，其中塑料和橡膠占6%-9%，紙類4%-6%，還包括壹定量的織物、金屬和玻璃等。這些可回收物資壹燒了之，不僅利用效率低，還造成嚴重的煙氣汙染。實踐證明，只要解決了機械分選和篩分技術，垃圾中的可用資源絕大部分能夠直接回收，同時可生產約占垃圾總量8%的高質量基肥，可以首先用於城市綠化和林業。我國是壹個資源匱乏的國家，應當大力發展循環經濟，註重垃圾資源的直接回收利用，著力把生活垃圾處理發展為資源再生產業。
3 示範工程的啟示
1996年以來，美商國際集團(以下簡稱?美商?)考察了國內200多個城市，對生活垃圾的特性進行了深入研究。1998年?美商?在大慶市建設了第壹座資源化的垃圾綜合處理廠，同樣經歷了壹系列挫折(從美國引進的設備成為壹堆廢鐵)，但是開始探索出適合中國生活垃圾特性的處理思路和工藝。2002年，上海浦東新區經過多方考察和嚴格論證，確定由?美商?投資建設垃圾綜合處理廠，每天處理1 000t生活垃圾。2003年5月，項目建成並投人試運行。該項目的新思路和市場化運作方式引起建設部的高度關註，先後8次派人進行調研，並組織專家跟蹤調查。2004年2月，建設部城建司召開現場會，進壹步考察和研討，專家評價認為：該項目針對中國垃圾的特點，采取綜合處理技術路線，充分體現?減量化、資源化、無害化?原則，提供了大規模工程的實踐經驗，有重要的借鑒意義。2004年4月，該項目被列入建設部科技示範工程。
這壹項目的主要特點和效益概括如下：
3.1高效的生物預處理技術
通過倉式好氧發酵，首先實現垃圾水分和有機物的減量。水分由60%-80%減少到約35%，揮發性有機物降解50%左右，總質量減少約40%。垃圾特性改善，利於機械分選和後續處理。
3.2先進的機械分選設備
全套國產化設備，對垃圾中可用資源的回收率超過90%，包括塑料、紙類、金屬、玻璃、電池、打火機等。同時，實現垃圾的自動分類。
3.3適用的分類處置技術
有機物二次發酵，精制堆肥，產生量約為垃圾總量的8%;竹木紙織類焚燒，熱能利用;殘余物填埋，最大程度地實現減量化(不超過垃圾總量的20%)。
3.4合理的?三廢?治理方式
垃圾的水分主要通過水氣蒸發去除，少量滲瀝液回用於二次堆肥發酵;有機物通過生化堆肥，化害為利;焚燒以?柴火?為主，煙氣汙染減少;殘渣填埋盡可能減量化、無機化和低水分，從源頭削減汙染物;采用生物除臭技術，有效控制大氣汙染。
作為市場化運作項目，?美商?的建設投資近2億元，並承擔全部運行責任和費用。按照特許經營協議，上海市浦東環境衛生管理部門派駐監管員進行全過程監督，政府支付垃圾處理費每噸50元。這壹成本，相當於焚燒處理的1/4，甚至低於填埋處理的費用。當然，投資者也有自己的盈利模式，據了解，通過賣?廢品?每噸垃圾可收益30多元，每噸有機基肥還能賣出200元左右。
?美商?示範工程給了我們重要啟示：壹是?減量化、資源化、無害化?的垃圾處理模式可以實現;二是政府和企業雙贏的市場機制能夠建立。
4 建議措施
4.1加強垃圾預處理技術的科學研究
通過生物預處理，實現水分和有機物的減量，改善生活垃圾特性，將對後續的焚燒、填埋等都可能產生積極的影響。根據我們對北京順義垃圾焚燒廠的初步測試，生活垃圾經過簡單生物發酵和篩分後，減量近50%，發熱量提高約2.5倍，具有顯著的技術經濟效益。
4.2加大垃圾分選設備的開發力度
?美商?經驗證明，生物預處理將為機械分選創造有利條件，同時有針對性地改善分選設備的性能也很關鍵。建議國家安排適當的扶持資金，支持國產分選設備的研究和開發，進壹步提高資源回收效率。同時，要加強對?廢品?加工和利用的監督管理，通過發展規範化、規模化的資源再生產業，逐步解決?拾荒大軍?的問題。
4.3鼓勵使用再生有機肥
城市政府要制定政策，對於符合標準的垃圾堆肥，鼓勵在城市綠化和林業方面優先使用，逐步減少化肥使用量。
4.4在實踐驗證的基礎上，調整並完善技術政策
提倡對生活垃圾進行生物預處理，重點削減垃圾中的水分和有機物，為後續處理和減少汙染創造條件;強化垃圾的機械分選，提高混合垃圾分揀和分類效率;合理選用分類處置技術，大力發展垃圾處理資源再生產業，逐步限制混合垃圾直接填埋，註重源頭控制汙染，減少土地資源消耗。
城市生活垃圾管理方式民建中央提案建議，加強制度建設，制定《城市生活垃圾管理法》。
各城市結合實情制定配套實施細則，使垃圾處理各環節納入依法管理軌道。同時，探索完善垃圾收費價格調整機制，堅持產生者付費的原則，通過價格杠桿來促進城市生活垃圾資源化和減量化。
強化政府主導模式，提高行政管理效率。
加強監管和整治，明確用焚燒、資源化處理等新技術逐步替代衛生填埋處理工藝，盡快制定城市生活垃圾分類的具體實施細則，加快建立垃圾分類收轉運處理系統和廚余垃圾專業收運系統，全面推動垃圾分類處理。
此外，還建議加快垃圾分類試點，培養居民環境意識。
將生活垃圾分類相關規定納入學校德育課程，增強學生分類意識。從居民家庭入手，免費提供不同種類垃圾袋，讓居民按照規定種類投放垃圾。在小區、居民點，設置標識明顯、數量足夠的垃圾分類回收設施。加強媒體宣傳，投放與城市生活垃圾有關的公益廣告，提高社會關註度。
城市生活垃圾管理方式3.1拓寬投資或融資渠道，制訂相關優惠政策，鼓勵發展垃圾處理產業，加快城市生活垃圾處理場的建設。這是改變目前我國垃圾產生量大、處理能力不足、處理率低的關鍵所在。
3.2盡快編制固體廢物(含生活垃圾)汙染防治規劃。通過規劃的實施，提高生活垃圾處理規模，優化設施結構和布局，高標準高起點建設符合國家標準的生活垃圾處理設施，改善居民的生存環境。
3.3加強垃圾處理場的管理。切實改變目前垃圾處理場臟、亂、差，管理水平低下的現狀。
3.4加強對生活垃圾處理設施的監督監測。嚴格垃圾處理場建設項目的審批與管理，認真履行建設項目環境影響評價制度和?三同時?制度;加強對垃圾處理場廢水、廢氣等各類環保處理設施以及滲濾液、地下水、無組織排放廢氣等的監督監測。完善生活垃圾處理設施的監測方法、 監測手段，健全監測體系。
3.5 完善相關法律和政策體系
我國目前有關城市生活垃圾管理的法律還不夠完善，應加快修訂相關法律法規，完善相關管理制度。《固體廢棄物汙染環境防治法》對城市垃圾做出了全面的規定和要求，但仍需制訂其他配套法規和專門法規落實細化[37]，例如，關於垃圾分類收集處理，還沒有制訂壹部相關的法規予以規範和指導;對於廢舊電池等危險廢棄物，也亟需制訂專門的管理法規條例。
地方政府應積極發揮職能作用，制訂和完善具體的地方生活垃圾處理相關法規和標準，使有關部門能夠依法加強管理，規範生活垃圾處理行為。此外，地方政府還要重視法律、法規的落實和檢查督促工作，制訂壹定的獎懲制度。在針對生活垃圾開展的管理工作中采取獎懲並舉、獎勵為主、懲罰為輔的原則，使法律、法規能夠真正落到實處。 2010 年，廣州市制定了《廣州市生活垃圾分類管理規定(征求意見稿) 》並向市民征集意見。在征求意見稿中，廣州擬安排專項資金用於生活垃圾分類管理及有關設施的建設和維護，並明確提出將為垃圾分類實施制定出處罰條款，處罰金額視違反情況從 500元至。