在當前經濟轉型和新型城鎮化背景下，我國已不再把追求經濟數字增速作為主要目標，轉而將居民福利和民生事業作為政策關註重點，挖掘存量空間承載力潛能，增強城市空間服務功能。老舊小區改造作為新型城鎮化的重要內容，不僅事關民生福祉，也是推動城市治理體系建設的重要驅動力。
在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)中，明確提出要提升城鎮化發展質量，全面提升城市品質，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。按照《綱要》提出的目標，“十四五”期間將完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮老舊小區改造。今年兩會政府工作報告則提出了2021年新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個的任務目標。巨量的老舊小區改造不僅是對各級政府的壹場大考，也為房地產行業轉型發展帶來了市場機遇。
壹、實踐中完善政策機制
2020年7月，國務院辦公廳發布《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，確定2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶，支持管網改造、加裝電梯等，發展居家養老、用餐、保潔等多樣社區服務;到2022年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制。據住房和城鄉建設部公布的數據，2020年，全國全年實際新開工改造城鎮老舊小區4.03萬個，惠及居民736萬戶，超額完成目標任務。
在新開工小區計劃任務數方面，河南省計劃任務數最多,為5480個，四川計劃任務數為4193個，河北、甘肅、山東、內蒙古、吉林、廣西、黑龍江、江西、福建、湖南、雲南、新疆、陜西、湖北等14個省份新開工小區計劃任務數也超過1000個。截至2020年末，各省份均較圓滿地完成了計劃任務，其中過半數省份超額完成。以河南為例，2020年政府下達的老舊小區改造目標任務是50萬戶，截至2020年末實際完成改造76萬戶，遠超目標任務。
各地在圓滿完成老舊小區改造目標任務的同時，也在實踐中積累了豐富的試點經驗，形成壹批可復制、可推廣的政策機制。去年12月和今年1月，住建部對全國各省市在城鎮老舊小區改造過程中實踐經驗進行了梳理，分兩批印發了《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單》，在全國範圍內推廣。內容涉及改造項目的審批，存量資源的整合利用，改造資金如何實現政府與居民、社會力量合理***擔，金融機構可持續支持，以及既有住宅加裝電梯在前期準備、工程審批、建設安裝、運營維護等各個環節的經驗。
例如在加快改造項目審批方面，可借鑒山東、浙江兩省經驗，采取各相關部門聯合審查的方式，根據聯合審查意見壹次性告知所需辦理的審批事項和申請材料，直接辦理立項、用地、規劃、施工許可等，無需再進行技術審查。浙江和甘肅的經驗是，簡化立項用地規劃許可審批，對不涉及土地權屬變化，或不涉及規劃條件調整的項目，無需辦理用地規劃許可。
在存量資源整合利用方面，根據遼寧、福建、江蘇南京、山東濟寧等地經驗，通過整合利用公有住房、社區辦公用房、小區綜合服務設施、閑置鍋爐房、閑置自行車棚等存量房屋資源，用於改建公***服務設施和便民商業服務設施。鼓勵機關事業單位、國有企業將老舊小區內或附近的閑置房屋，通過置換、劃轉、移交使用權等方式交由街道(城關鎮)、社區統籌。整合利用小區內空地、荒地、拆除違法建設騰空土地及小區周邊存量土地，用於建設各類配套設施和公***服務設施，增加公***活動空間。
在改造資金分擔方面，通過完善資金分攤規則、落實居民出資責任、加大政府支持力度、吸引市場力量參與等幾個層面的具體措施，形成完善的分擔機制。根據湖北宜昌、安徽合肥等地經驗，小區範圍內公***部分的改造費用由政府、管線單位、原產權單位、居民等***同出資;建築物本體的改造費用以居民出資為主，財政分類以獎代補10%或20%;養老、托育、助餐等社區服務設施改造，鼓勵社會資本參與，財政對符合條件的項目按工程建設費用的20%實施以獎代補。四川省和山東省在“吸引市場力量參與”方面，則采用推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，引導社會資本參與改造。
這些試點經驗通過住建部的歸納整理並以文件形式下發，為接下來的老舊小區改造工作推廣提供了重要的參考依據。
二、老舊小區改造提速升級
根據《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》和“十四五”規劃綱要，“十四五”期間計劃完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮老舊小區改造，基本完成大城市老舊廠區改造，改造壹批大型老舊街區，因地制宜改造壹批城中村。2021年作為“十四五”開局之年，政府提出了要實現新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個的目標，比2020年實際新開工量高出1.3萬個，可謂任務艱巨。按照中央文件部署，絕大部分省份都出臺了改造計劃和目標，並對目標進行了層層分解。從各地具體實施方案看，總體呈現以下特點：
壹是改造內容系統化
新壹輪老舊小區改造大致分為“基礎類”“完善類”和“提升類”，優先完成“基礎類”，壹區壹策建設“完善類”，因地制宜推動“提升類”。在基礎類改造方面，福建省對零星危舊房，按照政府引導、群眾自建、適當補助的原則，推進綜合整治和改造，全省房屋安全管理平臺建立“壹樓壹檔”。安徽省住建廳發布《關於做好2021年度城鎮老舊小區改造工作的通知》，要求指導小區改造的主管部門需提前與各聯合單位進行工作對接，協調管轄小區的基礎設施更新與公***服務提升活動。
在完善類改造方面，河北省與江西省利用小區公***道路、綠化用地分別計劃新增城市公***停車位17萬個和17.8萬個。廣西壯族自治區支持有條件的小區以中央出臺的政策為主,因地制宜采取多渠道方式加裝電梯。
在提升類方面，遼寧省與吉林省實施合理利用公***空間開展系統化居住社區，鋪設5G網絡設施建設、支持可再生能源應用，推動數字物業與智能社區建設，配置服務資源設施以便於開展適老化改造。新疆推進物業質量提升三年行動計劃，借助數字信息技術發展社區線上線下交叉服務，拓展居家社區養老等多元化公***社區項目，為居民創造宜居宜業的“15分鐘活動圈”。
二是籌資渠道多元化
老舊小區改造點多面廣，所需資金投入量大，不易形成合理的回報機制，必須通過建立改造資金政府與居民、社會力量合理***擔的機制。壹方面要加大財政性資金投入力度;另壹方面，要將居民的需求與社會資本的贏利點相結合，依靠“自我造血”的可持續發展項目建立各地區的籌資個性化方案。江蘇省在《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的實施意見》中提出小區改造的三種籌資方式：壹是政府加大財政出資力度，二是組織相關專業化企業、金融機構和國有公司等市場主體積極參與小區更新工作，三是鼓勵居民依據利益獲得直接出資或使用住宅專項維修資金配合小區建設。浙江省制定《關於建立開發性金融支持城鎮老舊小區改造戰略合作協議推進機制的通知》，發揮建設部門的統籌規劃與開發性金融的“低成本、長期、大額”等綜合優勢，為全省老舊小區改造提出資金解決方案。江西省通過不動產登記與土地政策，探索跨區組合平衡與小區自我平衡等以區域為基本單位的創新資金規劃模式。貴州省與銀行和其他金融機構在“十四五”期間達成合作意向，為城市更新與老舊小區改造吸納800億元的資金。
三是治理主體科學化
各省市在2021年老舊小區規劃中充分體現“***建***治***享”原則，居民與社區街道和物業公司***同維護治理，成為社區的規劃師與建設者，各地紛紛開展“居民評選、政府把關”活動，匯集“民需民意民智”。北京市老舊小區改造實施“六治七補三規範”，改造的“自選類”項目都是由“居民點單”的方式實現。重慶市開展廣泛宣傳政策優勢的活動，激發群眾參與積極性，引導黨員、居民逐戶動員、制定方案、征求意見、化解矛盾。江西省在基礎類項目的改造過程中，加強與水電氣暖信專營機構和居民的構通，充分征求相關主體的意願，增強改造方案的科學性。貴州省開發建設了“貴州省城鎮老舊小區管理系統”與“貴州省城鎮老舊小區改造工作聯席會議制度”，以實時數據和多方相關利益主體的獻策獻計為老舊小區改造提供保障。
“十四五”期間，各地區的老舊小區改造工作重點應聚焦於“人”“錢”“管”三大問題，持續推動城市結構優化、功能完善和品質提升。首先，推進以人為核心的新型城鎮化，就要關註到城鎮化進程中人口流動、社會結構變化、人的利益訴求等，具體到老舊小區改造，居民充當重要的決策者角色。通過政策引導、社區督察監管、業主委員會直接參與老舊小區改造的三位壹體的自助模式，解決“人”的問題。其次，社會資本主動參與，充當耐心資本角色。小區內部充分挖掘贏利點，打破資本回收周期長、效率低的瓶頸，在避免大拆大建的前提下，拉動社會投資、促進消費、帶動相關建築裝修、建材、家裝家電等行業發展，助力“六穩、六保”，解決“錢”的問題。最後，政府加強政策引導，充當引導者角色。老舊小區改造“三分建、七分管”，政府應引導物業人員走向管理壹線，用服務代替強制性手段，參與小區改造後的運營維護工作，使物業公司成為小區改造的監管地帶，解決“管”的問題。
三、房企積極布局舊改“新賽道”
目前越來越多的城市房地產進入存量時代，壹級市場可供開發的土地越來越少，“三道紅線”“供地兩集中”等政策更加劇了房企在招拍掛市場的拿地的難度。而未來五年21.9萬個老舊小區改造，涉及建築面積約90億平方米，將拉動數萬億投資，這無疑將成為房企轉型發展的“新賽道”。
近期多數上市房企發布了2020年年報，從中可以看出，大量房企已經將開發戰略轉向城市更新和老舊小區改造。從業務分布看，項目主要集中在珠三角、長三角和京津冀重點城市，其中廣州、深圳、東莞涉及項目和參與企業最多，富力、佳兆業等房企是最典型代表，早在數年前已經積累了大量城市更新項目。
根據年報，截至2020年底富力已簽約城市更新合作項目規劃總建築面積超過8000萬平方米，可售面積超過4100萬平方米，貨值超過12000億元。城市更新成為富力集團未來發展的重要支撐。龍頭房企萬科在城市更新和老舊小區改造領域也逐步建立起領先優勢，目前參與舊城改造權益建築面積已經達到363.4萬平方米。此外，中國奧園、佳兆業、時代中國、花樣年等眾多房企都在發力城市更新和老舊小區改造業務。陽光城集團執行副總裁吳建斌近期在壹場論壇上也表示，原來房企拿地主要通過招拍掛，未來土地儲備可能要向城市更新延展。城市更新排在第壹位，產業勾地排在第二位，第三才是招拍掛。城市更新在房企心目中的地位由此可見壹斑。
“十四五”期間，城鎮化依然是我國經濟增長的重要驅動力，城市更新和老舊小區改造是實現新型城鎮化的核心內容。老舊小區改造是壹項復雜的民生工程，考驗的是政府的智慧，包括政策引導、城市規劃、資源整合、綜合管理等方面的智慧，同時也考驗開發商能力，包括資金實力、項目規劃能力、開發運營能力和統籌協調能力等，房企唯有練就紮實的內功，方能在這條“新賽道”占據壹席之地。