首先要搞清楚“十羊九牧”是什麽意思？
十羊九牧，出自《隋書·楊尚希傳》:"所謂民少官多，十羊九牧。"。意思是：十頭羊倒用九個人放牧。比喻官多民少，賦稅剝削很重。也比喻使令不壹，無所適從。
從我們掌握的資料看，中國歷代的封建王朝的官員，都有壹個從少到多的增長過程。也就是王朝末期比王朝初期官員多。
以宋朝和明朝的官員數量為例：
宋朝官員人數：
北宋(真宗)景德(年間)官壹萬余員；(仁宗)皇祐(年間)二萬余員；(英宗)治平(年間)並幕職州縣官三千三百余員，總二萬四千員。
南宋寧宗慶元二年，“凡四萬兩千有奇。”
從北宋初年的1萬多，增長到南宋末年的4萬多。
明朝官員人數：
明初洪武時期（1368-1398），全國官員二萬七八千人；以後逐漸增加，到正德年間（1505-1521）文官二萬，武官八萬；嘉靖前期（1522-1567）整頓吏治，官員人數減少；到萬歷時期（1573-1620）維持在八萬人左右。比明朝初年翻了壹倍還多。
從整個中國歷史發展進程來看，官員的人數也是越來越多！
據1987年中國財政經濟出版社出版的《中國第三次人口普查資料分析》壹書公布的中國歷代官民比例：西漢，7945：1；唐朝，2927：1；明朝，2299：1；清朝，911：1。
為什麽各個朝代的官員都是不斷增長的呢？為什麽時代越發展，官員數量越多呢？
從單個王朝來講，王朝初年，往往是戰亂之後，經濟雕敝、人口銳減、百廢待興，能供養的官員數量較少；而且，統治階級剛剛經歷過戰爭等激烈鬥爭，壹般都是壹個精幹的、高效率的統治集團（因為不精幹不高效是不可能打勝仗的），所以官員數量比較少。
隨著王朝統治的延續，各種制度逐漸完善、各種繁文縟節不斷增加，就需要更多官員從事壹些務虛的工作，而且經濟恢復之後，國家能夠供養更多的官員。另外還有不少人，因為祖上公德的蔭庇，世襲罔替自動獲得官員身份。所以到王朝末期官員越來越多。
從整個中國古代歷史進程來看。實際上是壹個中央集權不斷強化的過程，是壹個封建專制體制越來越健全的過程。秦漢只有三公九卿；隋唐就有了三省六部制；宋朝更是冗官，相互牽制；很多官職都是疊床架屋，目的就是避免專權、相互制約。
說到底，官員數量的越來越多，官員人口比例急速上升，其實就是中央集權帶來的制度成本。皇帝為了保證下面的官員不會因為大權獨攬，就需要通過分權來的互相監督以及互相制衡，而分權所造成的現象就是官員的數量的攀升。
這是壹方面原因，另壹方面。隨著社會經濟的發展，新生事物不斷出現，社會管理需要管理的事物越來越多，社會管理也越來越復雜，就需要更多專業人士專門管理相應的社會事務。這也造成官員越來越多。