誠如日本內閣府參事官池內幸司說：“我們知道有地震，但不知道是何時來，所以，我們要做的不是能否準確預報，而是如何將地震損失降低到最小。”
全部國土都在地震帶上———隨時隨地的危機意識
1995年的阪神-淡路大地震是壹個契機，從那時開始，日本全國都設立了計劃防災部門，預測將要發生的大規模地震，對毀壞程度做預測，並設計救災的具體措施
在三個星期時間內，池內幸司必須有壹個星期住在日本東京大手町附近的區域。他在這壹個星期裏，包括周末，必須保持手機24小時開通，而且要保證半個小時內，無論是步行、或者騎自行車，都可以趕到首相官邸。
因為池內先生擔任著內閣府負責地震火山對策的參事官，如果是地震或火山爆發，他所在的部門必須在1-1.5個小時內，按照內閣官房長官的指示發出指令。“2007年的新瀉(縣)中越沖地震時(新瀉中越地區在2004年、2005年、2007年都發生過地震，壹般統稱為新瀉中越地震)，我正在辦公室，所以很快趕到了官房長官官邸，隨負責的部長大臣馬上乘坐直升機直奔現場。”他說，依照日本法律，日本成立了中央防災會議，內閣總理大臣為最高指揮官，內閣官房長官負責協調和聯絡，國土廳、氣象廳、防衛廳和消防廳等部門負責具體實施。池內先生所在的辦公室相當於中央防災會議的秘書處。
“日本全部的國土在太平洋(3.240,-0.07,-2.11%)地震帶上，全部在可能發生5級地震的範圍內，20%的國土在6級以上的範圍內。”池內先生指著世界地震分布圖說，“很不巧的是，日本列島在4個板塊的交界處。全日本有2000多處活斷層，地圖上所標示的為主要的104個，可能還有我們沒有發現的，所以，在日本，任何時刻都有可能發生地震。日本沒有絕對安全的地方。”
所以，日本的危機意識與國民的憂患意識、政府的危機管理意識緊密相連，日本制訂了災害管理基本法，形成了壹套以40余部法律組成的完善的災害法律法規體系，對地震災害的預防、應對措施、信息傳遞、災後重建以及財政金融措施等作出了具體規定。
按照法律，中央防災會議承擔著預防和救災的指令具體發出。新瀉中越沖地震時，池內幸司在20分鐘內趕到了官房長官官邸，當天，對策本部在震中地帶設立。“我們要和警察、自衛隊、消防人員等合作，形成救災機構。”池內先生說。
1995年的阪神-淡路大地震是壹個契機，從那時開始，日本全國都設立了計劃防災部門，預測將要發生的大規模地震，對毀壞程度做預測，並設計救災的具體措施。“我平時要做的工作就是地震和火災發生時的推演。”池內幸司的辦公室做了壹系列計劃，包括東京首都地區發生直下型地震超過8級時的救災推演，“首都地區每過二三百年就會發生壹次這麽大的地震，上次是在1923年，我們估計百年內不會發生，但是，仍然有發生7級左右地震的可能，而這個概率，我們估計在30年內為70%。”
他們推算，如果在冬季的傍晚，風速為15米每秒，東京發生7.3級地震，按網格矩陣方法測算，完全壞掉的房屋將集中在東部居民區，被火燒壞的房屋將在西部地區，將有85棟大型建築物毀掉，11000人死亡，經濟損失超過11200億日元。
該停止的都停止了———地震速報系統的作用
2008年7月19日，日本東北部發生7級地震，中國壹些媒體報道說，日本提前10秒鐘發出了預警。其實，這是日本的地震速報系統發揮的作用
如果地震真的發生了，忙碌起來的不只是內閣府的池內幸司和他的同事，中央防災會議自動生成對策本部，應對地震的壹切措施就自動開始了。
這時，可能比中央防災會議更早的則是對壹些生產生活設施發出指令了。日本的很多公司，特別是電信、鐵路、燃氣、電力、供水等部門，可能就在地震發生的壹剎那，各自的指揮系統就已經向設備終端發出了指令。
“我們公司有壹套自己的地震速報系統，在地震初期，P波剛剛到來時，我們設置在全國各地的地震儀就測到了。”日本電信株式會社(NTT)災害對策室室長北口隆也說，“P波到來後，與S波還有壹段時間差。”
這時，日本鐵路公司設置在新幹線沿線、鐵路線和海岸線上的上千個地震儀也測到了地震的P波。“P波的速度是以每秒7公裏傳到檢測點的，而S波的速度要慢很多。”西日本旅客鐵道株式會社(JR西日本)土木課長垣尾說，“那麽，我們就可以提前於S波到來之前測到地震。”監測點在得到P波數據後，迅速計算出地震震級和到新幹線的距離，通過電腦向列車發出指令。“新幹線停車的時間還有40秒，如果這時的時速為300公裏，那就可以降到時速200公裏，從而降低受災害的程度。”
日本氣象廳和鐵道技術所同樣擁有這套技術，是日本新幹線之外的鐵路采用的。“可是，JR西日本的技術要比氣象廳的技術提前兩秒，這可以讓列車提前300米剎車。”垣尾說。
日本氣象廳和防災所***有1000個地震測量儀，他們的資料可以提供給各個公司和單位。“每壹戶的燃氣表都是智能的。”東京燃氣株式會社防災課長阪口央壹說，從2001年開始，在得到氣象廳的數據後，東京的燃氣用戶就采取了智能化設備，而且，東京燃氣也在供氣範圍內設置了4000個地震測量表，“大概每壹公裏的範圍內就有壹個，氣象廳和東京政府在這個範圍內差不多也是這個數。”如果測到壹個地方裂度為5的地震時，“那麽，我們公司的系統就會自動切斷這個地方的供氣，每壹戶的供氣表就會自動關閉。2005年的新瀉中越地震時，我們的系統就發揮了作用。”
這時，日本NHK電視臺已經開始播放哪裏發生地震的消息。“可是，NHK只能告訴妳哪兒發生了地震。”NTT災害對策室長北口隆也說，“我們開發了壹套系統，在通過對P波計算出震級後，我們的系統將向用戶發出信息，哪兒發生地震了，震級多大，多久能到達妳的身邊。”
NTT的這項服務是付費的。“6萬日元的終端，可以設在居民樓裏，企業壹般都有。個人可以通過電腦和手機接收，每月要多交500日元的服務費。”北口隆也說，“如果是5弱級別的地震，那麽，就可以有20秒的躲避時間。”
地震速報系統是2007年9月1日在日本開始嘗試的。“在震源較淺的地震時，就能發揮作用，人們可以馬上躲避，工人馬上停工，減少損害。可是，震源較深時作用就發揮不大了。”池內幸司說。
2008年7月19日，日本東北部發生7級地震，中國壹些媒體報道說，日本提前10秒鐘發出了預警。其實，這是日本的地震速報系統發揮的作用。
如果地震發生了，日本的供水、電力等系統也會迅速收到警報，根據震級迅速切斷或中止某壹區域的供應，該停止的都停止了。
將災害降低到最小———完善的防災計劃
改良新幹線、加固核電站、設置了應急供水點……哪怕是生產啤酒的工廠，對地震的防範也做了全面部署，假想了在地震發生時將出現的情況
推演地震可能造成的損害，然後據此制訂計劃，日本政府對此簡稱BCP。“確保地震發生時，政府業務繼續計劃。”池內幸司所在的部門參與制訂了防災計劃，他們要確保政府部門在災害發生時，工作能夠繼續。“中央政府如果受災了，怎樣開展工作？如果交通工具停止運營，日本的公務員又住得很遠，政府官員很難趕到市中心的辦公室。”他說，“內閣府在2001年6月就做了計劃指南，通過中央防災會議發布，到2008年9月1日，已經有19個省廳制訂了各自的防災計劃。我想，所有部門都應該制訂的。”
不僅是日本的中央機關制訂了防災計劃，每壹個企業、學校、機關也都制訂了相應的計劃，並且對可能受到損害的地方進行了改良。而這壹切，1995年的阪神-淡路大地震是壹個契機。
“JR西日本”在阪神-淡路大地震時，遭受了1000億日元的損失，恢復通車用了80天時間。“新幹線是1970年代設計的，柱子不具韌性，我們對32500根柱子進行了加固。”垣尾先生說，“自然災害是不可測的，關鍵在於我們的技術開發，盡量將災害降到最低。”通過對新幹線和普通鐵路歷時數年的改良，JR西日本公司的鐵道線抗震的能力加強了。“不僅是技術上改進，我們的危機管理手冊也做出了具體規定，在5弱的地震發生時，我們都要回到公司本部的崗位上，接受指示到達現場。”
如果地震發生，最危險的可能是核電站了。“我們在核電站設計時留有余地，有些功能未啟用，壹旦發生異常，要迅速在反應堆中插入控制棒。”中部電力株式會社浜岡核電站廣報部長西田勘二說，“核電站是按抗8.5級地震設計的。”
即便這樣，2005年的東京地震時，東京核電站還是受到了影響。“我們吸取了教訓，對5000個地方進行了電路改造，花了100億日元進行加固，將抗震的標準提高到1000gal，而這壹區域預測地震的破壞力是395gal。”
除了加固核電站，地震發生後，浜岡核電站還是要出動440名要員，在地震發生時，召開電視會議。“即便是休息日，也有3名官員在值班室。”西田說。
日立是壹個含家屬100多萬人的大企業，日立制作所總務本部災害對策部部長小島俊朗的手下有500多人負責災害對策，因為這個遍及全球的企業總是在有大災難發生時被卷入其中。“我們按照日本中小產業廳和產業經濟省的規定，制訂了完整的BCP，並在阪神-淡路地震後做了修改，成為集團各企業的防災手冊。”他認為書面是不夠的，還要經常訓練，“每年選壹個好的企業，把他們的經驗拿到員工大會上分享。”不僅如此，小島俊朗設計了把50個人分成兩組，“在兩個不同的辦公室，壹組監控另壹組，隨時作為另壹組的補充。”
哪怕是生產啤酒的工廠，對地震的防範也做了全面部署。“朝日有9個工廠，我們不會同時受災，訂單是電腦化的，有備份的系統，距離越遠越好，比如不僅在東京有，也會在大阪有壹套系統，但我們還沒做到，投入太大了。”朝日啤酒株式會社總務法務部田島徹說，即便壹兩個工廠受損，其他的工廠也會按照業務計劃完成生產。
東京水道局負責東京都的飲用水供應。“我們設置了應急供水點，每公裏的範圍內有122個點，還有應急供水槽，市民可以走路去打水，這覆蓋了97%的區域。”東京都水道局綜合防災擔當系長的保永政幸說，“東京的水道與周邊縣道府是相通的，正在協調在災難發生時互相取水的工作。”
電力、通訊、鐵路、交通、燃氣、供水等部門也都制訂了防災計劃，假想了在地震發生時將出現的情況，如何保障通訊、供水、供電、交通，而這壹切，都有壹個原則，那就是將災害降低到最小。
迅速投入救災中———災後統壹行動
“大地震發生後，首相和各省廳主要負責人要在首相官邸組成危機管理中心，氣象廳要在兩分鐘內通報地震強度”
中央防災會議將向全國發出指令，池內幸司或者他的同事這時將協調氣象廳、國土廳、防衛廳、消防廳等部門，還要迅速趕到地震發生地，壹場緊急動員的救災行動就要開始。
“大地震發生後，首相和各省廳主要負責人要在首相官邸組成危機管理中心，氣象廳要在兩分鐘內通報地震強度。”池內幸司說。
“壹般災害時，自衛隊是不出動的。但是，如果災害涉及很廣，自衛隊要參與運作。”日本NPO中心事務局長田尻佳史說，“這是縣道府知事和中央首腦控制的文官政府所決定的，而自衛隊屬於中央政府。不過，1995年阪神-淡路大地震後有了改變。那次很嚴重，可是兵庫縣知事卻沒有要求自衛隊到現場，他們想靠自己的力量解決問題，這是壹個教訓。”從那以後，日本討論了文官控制制度的原則，自衛隊可以根據緊急、公***、不可替代、近鄰派遣原則決定是否參與救災。
壹旦災難發生，除了政府和自衛隊之外，企業等各單位也都要迅速投入到救災中，他們平時制訂和做了演習的計劃立即付諸實施。
“日立公司已經發放了5萬部有安全保證的電腦給員工，將來要擴大到7萬部，發生大地震時，他們可以在家裏或其他地方辦公。”小島俊朗說，“我們強調人命優先，有些員工很認真，只顧生產不顧自己，他會喪命的。”
在5·12汶川大地震發生後，小島俊朗在當天傍晚就接到了中國公司發回的信息，他馬上用郵件報告給日立的總經理，並迅速接到了回應。“我們的中國合作工廠也有傷亡，我們以企業名義馬上提供了救援金、水、毛毯。”日立為汶川地震提供了1.2億日元的救援金。
日立在企業救災同時，還設計了投入社區救災的計劃。“我們要承擔物流任務，會對公司內部的義工提供支持，公司在全國的6家醫院，所有的醫護人員投入到災區救援都算工作。”小島俊朗說，“我們還有面向海外的救援系統，壹旦員工在海外遇到災難，水和糧食都會想法送到”。
同樣的計劃在朝日啤酒株式會社也已制訂。“日本政府預測說，大地震將會造成1.8萬人喪生，而有可能全國範圍內暴發的流感將使64萬人死去，所以，我們不僅有應對地震的預案，也有應對流感的。”田島徹說，“朝日工廠與地方政府都有協定，廠區存有大量的水，可以在災難時供居民飲用，有些廠區還可以作為避難所。當然，各地政府與工廠的協議是不壹樣的。”
“我們也教育員工不僅是依賴公司，能救自己和家人的只能是自己，所以每個員工家裏都要儲備3天以上的糧食，從家裏到工廠的路線要徒步或騎自行車走上壹遍，如果遇到地震，妳要知道怎麽回家。”
誌願者的有序參與———NPO團體的成長過程
日本的NPO也經過了從混亂、無序救災到有序參加並成為主力的過程。“1995年時，有140萬民眾進入，造成混亂加劇，我們認識到了協調的作用”
政府部門和企業單位不僅是救災的主體，日本的NPO(公益法人)更是參與救災的主要力量。NPO是獨立於政府、企業，承擔公***責任的另壹個主體，有些類似於其他國家的NGO，但要比NGO的概念更廣。
“日本不僅有地震，還有臺風，冬天的雪災，各種災害有市、町、村直接救援，縣都道府中央政府提供支援。”田尻佳史說，阪神-淡路大地震時，神戶的自衛隊附近的房屋都倒塌了，卻不能參與救援，日本政府之後修改了很多救援制度。
日本NPO參與救援要從日本紅十字會開始，“在1888年，紅會首次參與救援。災害發生時，紅會要提供血漿、義工團、物資等，日本《災害對策基本法》和《國民保護法》規定，國家不會對紅會撥款，但是，指定了日本郵政、日本銀行、日本廣電協會等團體必須提供合作。”
除紅會外，被列入地方政府《災害對策手冊》中的團體還有社會福祉議會(簡稱社協)。“社協與當年美國駐日本總司令部有關系，是他們幫助組織了此協會，美國當時要發展日本的民主化，認為要和政府層面劃分開。”田尻佳史研究過全面的日本NPO發展史，“這個協會在全國各縣、市、町、村都有，***有1800個。”
阪神-淡路大地震前，日本地方政府的救災手冊中已經規定，社協要提供避難所，因為他們在各地辦事處都有福利中心，社協這次卻沒有很好發布避難所信息。“吸取了這個教訓，社協後來被改為誌願者中心，因為他們和地方以及其他團體都有很好的合作關系。”
壹次災難總是為壹些新的團體形成提供機會，阪神-淡路地震也是如此。“原來參加過阪神救援的個人和團體，回到家鄉後，自發形成了新的組織，比如壹個神奈川的人在回去後召開了壹個報告會，那些聽報告的人就組成了壹個NPO。”田尻佳史說，這些組織和各地的市民活動組織壹起，構成了又壹大救災的NPO團體。
日本的NPO也經過了從混亂、無序救災到有序參加並成為主力的過程。“1995年時，各團體之間沒有很好配合起來，造成混亂，沒有在3-7天的救命期，把全部力量投入救人。那次，有140萬民眾進入，造成混亂加劇，我們認識到了協調在中間的作用，有的災民有時拒絕誌願者進入，個人誌願者提供的幫扶沒人整合，甚至是重復的。”田尻佳史參與了阪神的救援，“NPO發揮作用最大的應是在復興期，可是，3個月後，很多團體都撤離了，誌願者也減少了。”
只剩下了本地的團體在堅持，可是復興卻是壹個很漫長的過程。“至今，還有人住在臨時住房裏，壹些人因心理問題自殺了，所以，阪神-淡路地震的復興至今沒有完。”田尻佳史註意到了後來發生地震時，NPO的參與大不壹樣，“2004年中越地震時，社協充當了外地誌願者的協調人，行動和配合就完全不壹樣了，不過，在復興階段又有了別的問題。”
政府和企業、團體合作出現問題，企業不知該把物資送到哪裏，是按慣例給政府，還是交給NPO，政府處理不當造成新的混亂。
到了2007年能登半島地震，內閣府與NPO定期舉行會議，促進NPO與政府對話。“企業也壹方面與政府合作，壹方面直接幫助災民了。”田尻佳史說。
讓房屋不再殺死人———總結教訓，修改建築法律
每次地震都讓政府修改建築法律，除此之外，日本政府更強調對建築物的加固，如果檢驗不合格，政府就會命令將已經建成的大樓拆除
內閣府正在推行壹項計劃，就是在大地震發生時，要將死亡人數降到池內幸司和他的同事們推演結果的壹半。“那麽，就要對房屋進行抗震化處理，具體說是將建築物抗震化從75%提高到90%。”池內幸司說，此外，經濟損失也要降低40%，“從2005年9月，中央防災會議決定，政府對這壹預算擴大了。”
政府補助的範圍也在擴大，低收入者可以領到23%的住房加固補貼。“如果房屋是在道路旁，那就可以拿到2/3的補貼，還享受稅收優惠，改造費用從收入中扣除是免稅的，固定資產稅也減少壹半。”汶川大地震再次給日本警醒，2008年6月，日本政府再次修改法律。
“去年，有來自中國的兩名學生在這裏拿到學位。10月，5位從中國來的與防災有關的人士在此學習過。”日本政策研究大學教授岡崎健二說，“我之前在聯合國工作過，出任過壹個建築安全組織的秘書長，我為此去過四川自貢，參與了那個城市的防災項目。”有過國際防災經驗的岡崎說，人們都認為世界上10%的大地震集中在日本周圍，“而且，有人說，又進入活躍期了。”
他研究日本歷史上發生過的大地震，為什麽關東大地震時死亡人數多呢？那是因為那時的建築物都是木質的，後來發生了火災，很多人燒死了。阪神-淡路大地震時，人們認為技術完善了，可是災難發生時，人還是死了那麽多。因為地震發生在木房區，又是在淩晨，木房倒塌，90%的人是這樣被壓死的。
“我認為很多國家的人，在災難發生時，90%是死於自己的房屋中，10%是災難引起的火災燒死的。”房屋倒塌堵住了救援道路，使受困的人失去被救援的時間。1981年，日本修改了建築相關的法律，“那之後的房屋質量都很好。”
岡崎總結了木房屋的教訓：“阪神-淡路地震時，房屋著火，消防難以滅掉所有的火，木房子燃燒產生二惡英，對環境造成汙染。”
每次地震都讓政府修改建築法律，1998年，日本政府再次修改建築法律。“業主和施工單位在得到行政部門核準後施工，之後再請行政部門驗收。”岡崎說，舊的法律規定，官方要兩次檢查，而今改為民間企業也可以驗收，“民間企業比行政部門會更嚴格，因為他們要贏得客戶。”如果檢驗不合格，政府就會命令已經建成的大樓拆除掉。
如果受災，日本地方政府有基金應對建築的加固或重建。“這是47個地方政府***同成立的壹個基金，從今年起，使用將更靈活。”池內幸司說，每戶可以領取100萬-300萬日元不等的數額，標準是內閣府定的，地方官員決定房屋是否拆除和補償標準。
除了每次大地震後修改建築法律，日本政府更強調對建築物的加固，幾乎所有的企業都對廠房進行了加固增強。“對建築物的改造成本會提升10%-15%，這比新建還要便宜很多。”岡崎說，“日本政府不會補助增強房屋很多錢，相反，不增強卻是違法的。”
對於學校，日本文部省也想對老校舍改造。“日本已經對60%的校舍進行了加固，汶川地震後，這壹工程在加緊。”池內幸司說。“可是，地方財政緊張，日本政府也很為難。但是，日本的學校建築還是最好的。”岡崎也再壹次提起四川大地震，“以前，對地方政府來說，不知何時地震來，壹年壹年增加費用，或許明年地震來，所以明年再修校舍吧。可是，四川發生了那麽大的教訓，已經引起了日本政府的註意。”