當前我國新農村建設的制度思考
正 確認 識 當前和今後農村形勢是啟動新農村建設的前提。農
村問題的根本還在於農村的制度問題，要從根本上改變農村現
狀，首當其沖的應是改變現行的農村制度。目前我國農村現有的
組織制度是改革開放初建立的，其目標是解決農民的溫飽問題。
隨著這壹目標的實現，舊有的組織制度已經衰弱，在農村進壹步
發展進程中所起的作用也越來越微弱。而新的組織制度尚未形成
完整體系，無法滿足把農村納人市場經濟的要求，這就造成農村
現在正處於壹個制度上的斷層階段，墮需政府建立壹套新的完善
的制度來促進農村社會的全面發展。
壹 、 當前 農村進壹步發展面臨的制度瓶頸
1. 以 聯 產承包為主的農村地權制度不能適應現代農業的需
要
家庭 聯 產 承包責任制在特定的歷史時期曾極大地調動了農民
的生產積極性，使農村生產力得到極大的提高，在這壹制度下農
村的溫飽問題得以基本解決。但是應當看到，這壹制度是建立在
土地的所有權與經營權分離的基礎之上的，而隨著時代的發展和
社會主義市場經濟體制的逐步建立，這種簡單的分離，在實質L
僅僅是農村產權在舊體制下的壹種局部的、微觀的、暫時的調
整，沒有觸動農村產權的核心壹土地制度，不能適應發展現代
農業和農村非農化對產權制度所提出的要求。我們目前面臨的問
題是:首先，我國農村的土地是集體所有，農民只有30年的土地
使用權，土地的使用權經常會重新分配，導致了農民對土地沒有
歸屬感和安全感，它帶來農民易對土地過度使用，用得多、養得
少，不願意在“公有”的土地上投資太多，從而造成農業產量下
降。其次，由於農村土地是按照人口平均分配的，隨著人口的增
減，土地會被壹步步地碎化，以分配給新出生的人口，這樣碎化
土地，不利於農業的規模經營，不利於現代農業體系的建立。再
次，由於土地集體所有，因而集體的代表-壹村委會有權處置農
民的土地，包括出租、轉讓、拍賣等，村委會可以以國家的名義用
低於市場的價格征收農民的土地，然後以市場價格把農民的土地
賣給投資商、房地產商等，從中掙取巨額差價，其實質是對土地
的處置收益絕大部分由村委會等組織獲得，而農民在失去土地這
樣的基本生產資料之後，僅得到了少量的補償，嚴重損害了農民
的利益。
2. 不 合 理、不規範的農村財政制度難以為新農村建設提供
資金保證
(1 )沒 有 規範的支農資金管理體制。這些年來，中央政府從
統籌城鄉發展的角度在支農問題上已經邁出了很大步伐，目前正
在進壹步加大支持三農的力度。除了在農村醫療等方面中央政府
投人力度較大外，在深化農村義務教育保障機制改革方面，中央
與地方各級財政累計也將新增高額的農村義務教育經費。與此同
時，在農村道路建設方面，國家也將在“十壹五”期間，把農村
公路建設作為交通發展的戰略重點，計劃新改建農村公路120萬
公裏，這是中央政府繼免除西部地區農村義務教育階段學生學雜
費的決定之後出臺的又壹項重大政策。但是我國目前支農資金的
使用又存在壹些突出的問題，如財政支農資金投人渠道多，資金
分散，難以形成合力;地方基層擠占挪用支農資金現象普遍，有
很大壹部分支農資金被挪作它用，真正用於農業、農民和農村的
資金大為減少。u時此要抓緊建立規範高效的政府支農資金管理體
制和運行機制，優化投人結構，統籌使用支農資金，保證支農資
金能夠用於解決農村最薄弱、農民最急需的間題。
(2 ) 農 民沒有取得貸款的有效途徑。壹是隨著當前主要的涉
農金融機構農村信用社的破產，以及農村基金會的失敗，農民貸
款渠道進壹步變窄。二是由於農業生產經營風險較大，回報率又
比較低，而農民比較分散，貸款管理成本高，在各種金融風險的
威脅下，各金融部門常常表現為“慎貸”、“借貸”，甚至拒絕從
事涉農貸款。三是沒有從法律上明確農戶為市場法人，而農民以
自然人貸款又沒有法律依據，所以無法從金融機構取得貸款，擴
大生產經營的規模。四是貸款手續復雜，銀信部門的服務不到
位。五是擔保和抵押、質押要求繁多，給農戶貸款造成人為障礙。
基於上述原因，即使許多農戶有進壹步擴張的欲望和需求，但是
因缺乏相應的金融支持而難以如願。
3、 農 業 產業化進展緩慢阻滯農村生產力的發展
當前 我 國 農業正處在由傳統農業向現代農業，由催耕催種的
農業向市場農業，由粗放農業向精品、精準、集約農業轉軌的過
程。但是這壹轉軌過程緩慢，產業化還沒有形成成熟的體系結
構，農業生產力的發展進人瓶頸階段。具體來說，造成這種現象
的原因有以下幾個方面:
壹是 對 農 產品的價格補貼不足。如果按W TO協議計算口徑，
把支持貧困地區發展的財政支出、糧棉油糖價格補貼計算在內，
1996年壹2000年，我國農業補貼總量分別為1083億元、1267億
元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業總產值的
4.9%, 5.3%,7.4%,7%和8.8%。按照相同的口徑，發達國家的補貼
水平約為30%壹50%巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家
約為10%壹20%, [2) 同時，國家國家農業支持保護政策不配套、不
完善，對農業的扶持還不能完全落到實處，如農產品的價格政
策、農業基礎設施的建設和農業科技的研制、開發和推廣等，很
大程度上要靠地方政府和農民來承擔，而地方政府和農民自己目
前顯然無力良好解決這些問題。
二是 小 農 經營模式嚴重阻礙著農業產業化的進程。家庭聯產
承包雖然解決了農村的溫飽問題，但也有它的負面影響，即土地
使用權分散在各個家庭中，難以形成規模經營。目前我國大部分
地區還是采用傳統的小農經營模式，農業機械化、現代化程度不
高，沒有條件建立像國外那樣的大農場，沒有建立產、供、銷壹
條龍，提高農業的科技含量，從而大幅度提高農業生產力水平。
4. 農 村 基礎設施的供給不足造成農業生產潛力下降
基礎 設 施 包括交通、通訊、生活用水、農田水利設施等。籌
集並占有壹定數量的公***產品是鄉村基層政權推動社區經濟和社
會發展的重要前提。根據《農業法》，農村主要的、大j1的、跨
區域的公***產品籌集應是中央、地方和農民個人三方***同負擔，
但是源於財政分權改革的不徹底性，各級政府的財權與事權不對
稱。實行分稅制後，財權有向中央及省政府集中的趨勢，即“強幹
弱枝”，而事權卻逐級下放，壹些本應由中央及省政府供給的純公***產品，如義務教育、計劃生育、民兵訓練等，卻下放到鄉鎮壹級，加
重了鄉鎮的負擔。而鄉鎮政府由於本身財源有限及機構臃腫，導
致財政緊張，沒有財力為公眾提供純公***物品。
5. 社 會 保津制度不健全制約著農業經濟的變革
首先 是 教 育保障問題。我國己經實行了九年義務教育，並在
農村實行了減免學費的政策，以保證農村孩子受教育的權利。但
由於農村師資力量薄弱，教學設施差，很難保證農村孩子享有與
城市孩子同樣的教育質量。同時高校高昂的學費也限制了農村孩
子接受高等教育的機會，從而進壹步造成了農村知識型人才的匾
乏，不利於農業科技水平的提高。其次是生活保障問題。目前
我國還沒有在農村建立完善的社會保障體系，除了最低生活保障
制度已經基本開展起來以外，農村養老、醫療保險均呈現出覆蓋
面窄、保障水平低等特點。現階段農村居民應對生存風險的基本
方式是家庭成員之間的互助，國家對農村社會保障體系建設的推
動力還顯得不足，農村社會保障制度建設速度還顯得緩慢。農業
是弱質產業，受自然條件影響大、市場風險高，隨著我國農村市場
經濟的不斷發展，農村社會的風險和壓力還會繼續增大。而在目
前，包括進城就業的農民在內，除了土地之外沒有別的生活保障，
隨著農業產業結構的調整和城市化進程的加快，土地養老保障的
功能正在逐漸弱化，單壹的土地保障使得農民的就業空間和渠道
窄，在收人和就業不穩定的預期下，根本不敢放棄土地，這又在
壹定程度上固化了小農經營，阻礙了農業規模化和專業化發展。
二 、新 農 村制度建設中的路徑探討
當前 ， 政 府對新農村建設的宏觀政策是“多與少取放活”。
“多予”，是指政府應該為農村提供更多的制度支持、財政支持和
資源支持;“少取”，是指政府不應該過分地幹預農村的正常社會
秩序，農村應該有壹定程度的自治能力;“放活”，是指政府在農
村問題上只應該起引導作用，而真正意義上的主體是農村自身，
這就要求充分調動農村人口的積極性和主動性。政府在農村問題
上需要做的工作很多，但是主要的是應該在以下方面有所作為:
1、 推 進 土地現代產權制度的建立
建 立規 範 的真正現代產權制度意義上的農民集體土地所有
制，是突破當前農村進壹步發展制度瓶頸的關鍵所在。為此，應
對現有農村土地按現行政管理基本單位村或者組進行全面地登
記，明確集體土地的所有權主體和所有權客體，並以法律的形式
把農戶的土地承包經營權作為財產權規定下來，發放農戶個人擁
有的集體所有權份額的土地所有權證書。這樣做有利於使農民的
財產權和土地所有權得到保障，解除農民在土地使用過程中的後
顧之優，同時也有利於防止土地進壹步碎化，實行規模經營。正
如恩格斯所指出的:“耕地最初是暫時地、後來便永久的分配給
各個家庭使用，它向完全的私有財產的過渡，是逐漸完成的是與
對偶婚制向壹夫壹妻制的過渡平行地完成的。個體家庭開始成為
社會的經濟單位”[31。農民的土地財產權的被確立，將會將大大增
加農民對土地處置的自由度，使得土地轉移價格將大大提高，有
利於遏制土地的兼並和被侵占。按照我國公民私有財產不可侵犯
的法律規定，作為壹種私有財產權的土地承包經營權在實踐中就
難以被剝奪，農戶承包經營的土地就得以受到有效的保護。
2、 建 立 健全農村公***財政制度
根據 我 國 農村實際狀況，當前要重點抓好兩個方面:(1)著
力加大支農資金的整合力度。首先要健全支農資金的監控體系，
防止地方基層對支農資金的扣留剝奪，確保資金真正用到農業和
農村建設上去。二是要優化財政支農支出結構，壓縮各項不合理
支出，積極研究和探索公***財政覆蓋農村的範圍，將財政支持的
重點逐步由生產型轉到公益性、公***性、非竟爭性農村社會事業
上來。三是要打破行業界限和部門分割，建立有效的組織協調機
制.對現有農業項目和支農資金進行清理、歸類和整合，避免項目
的重復投資及地區的不均衡性，徹底改變“小而散”的狀況，集
中有限財力，對制約農業發展的瓶頸問題進行重點突破。第四要
不斷提高投資效益，建立規範的財政支農資金轉移支付制度.使
中央、省、市出臺的各項支持“三農”的優惠政策盡可能多、盡
可能快的落實到基層農村。(2)加快農村金融體制改革，引導投
人。增加農民貸款渠道，通過貼息和推廣農戶小額信用貸款和農
戶聯保貸款方式，加大農業信貸投放，增加農戶貸款，為農業結
構調整和發展農村經濟提供金融支持。
3、 增 加 農村基礎設施建設
加強 農 村 水利建設，抓好農村飲水、沼氣、道路、用電等基
礎設施和人居環境建設，是當前改善民生新農村建設發展的頭等
任務。同時，還要積極支持農業綜合生產能力建設，促進現代農
業建設。為此，要進壹步整合支農資金，提高支農資金使用效益。
對於純公***物品的提供，由中央政府和省政府負擔大部分，地方
政府視財力而定可負擔小部分，關鍵是要理順中央、省、地方各
級政府的公***產品供給責任，做到財權與事權的對等;對於準公
***產品和混合產品的提供，應當通過明晰產權的方式引進多種供
給方式，可以采用公退民進、民辦公助的方式，由政府通過補貼等
方式鼓勵民間資本參與公***品供給。要保證私人資本的產權收益
及居民合法的私產以激勵私人投人。大量的實證研究也表明:引
人產權主體多元化後，農村準公***產品供給已經發生了誘致性制
度變遷，大大緩解了與農民生產生活密切相關的公***產品供給不
足的問題，同時也減輕了地方政府的財政壓力，是壹個農民、政
府、民間資本所有者三方皆贏的舉措。141
4、 建 立 完善的農村社會保津體系
在市 場 經 濟和農業生產經營國際化的條件下，農業的發展需
要完善的社會保障體系。各級政府應加大在農村社會保障上的資
金支持，同時由於國家資金有限，農村社會保障制度的建設還需
要社會各方面的***同努力。對此可以采取國家拿壹部分，地方政
府拿壹部分，鄉村集體也拿出壹部分，最後農民也要自籌壹些的
辦法推進這壹進程。對於較為落後的地方，由於需要保障的重點
很多，易於出現政府“什麽都想管，什麽都管不了”的局面，這
就要求我們必須確定公***財政覆蓋農村的優先順序，將有限的政
府財力用到急需之處。為此，應註意分階段、分區域地排出順序，
先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，後創造條件促進農村
發展;先保證純公***產品，後提供準公***產品和混合產品。
5、 調 整 農村產業結構
農村 產 業 結構調整的過程就是逐步實現農業現代化的過程。
搞好農業結構調整，要堅持以潛在市場為導向的原則，堅持因地
制宜，發揮當地資源優勢，充分發揮農業科技的作用，大力發展
農村產業化經營，推廣“公司加農戶”“訂單農業”等方式，逐
步形成農產品生產、加工、銷售壹體化經營。針對當前農民對產
業結構調整的投入能力低，農民受教育文化程度較低，從而獲得
市場信息能力較低以及農業科技開發能力較低等突出問題，各級
政府要合理規劃，形成系統的思維路徑，制定更加符合農村實際
的政策，科學地指導農民進行產業結構調整。
總之 ， 推 進制度創新是新農村建設的關鍵所在，它又是壹個
長期的、逐步推進的過程，政府在這壹過程中應當充分發揮其主
導作用。中央政府著重制定出科學的符合農村實際情況的制度框
架和建設目標，給農村制度的建設提供宏觀指導;地方及基層政
府應積極貫徹執行上級政策，結合本地實際、因時因地制宜，創
造性地開展工作，大力推進本地新農村建設事業的快速發展。