壹、相關概念的定義。
（壹） 閑置土地：是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿壹年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之壹或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿壹年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。
這個概念告訴我們必須滿足下列三種情況之壹，否則相關土地將被定性為閑置土地:
1.從開發時間上看，按照相關合同或者劃撥決定書的約定，在規定的動工開發期滿壹年之內必須開工。
2.從開發土地面積上看，開發的土地面積比須達到應動工開發建設用地總面積的三分之壹，且中止開發建設不得超過壹年。
3.從開發投資金額看，已投資額比須達到總投資額百分之二十五，且中止開發建設不得超過壹年。
(二) 動工開發：依法取得施工許可證後，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之壹。
這個概念告我們應註意幾個關鍵點:
1.必須依法取得“施工許可證”。
2.根據施工項目的規劃，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之壹。
(三) 已投資額、總投資額：均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。
這個概念已經很清楚地表明，不得把我們俗稱的土地出讓金相關稅費等款項列入已投資額和總投資額，人為的誇大已投資額和總投資額。
二、閑置土地的成因和處置。
《閑置土地處置辦法》第八條對閑置土地的成因劃定了壹個標準，即“是否屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲”。
（壹）針對“屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲”的情況：
1. 具體表現情形。
（1）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件；
（2）因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發；
（3）因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改；
（4）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發；
（5）因軍事管制、文物保護等無法動工開發；
（6）政府、政府有關部門的其他行為。
因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規定辦理。
2. 處置方式。
依照《閑置土地處置辦法》第十二條規定，處置方式如下：
（1）延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過壹年；
（2）調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途後的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；
（3）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；
（4）協議有償收回國有建設用地使用權；
（5）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，並在合同中註明為置換土地；
（6）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。
除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。
符合本辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，依照本條規定的方式處置。
（二）針對除“屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲”以外的情況，具體處置方式為：
1. 未動工開發滿壹年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準後，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
2. 未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民***和國土地管理法》第三十七條和《中華人民***和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。
這裏我們看到，對於非政府和政府有關部門的行為造成的閑置土地，處置的方式相當嚴厲，如果是未動工開發滿兩年的，報經有批準權的人民政府批準後， 市、縣國土資源主管部門有權無償收回國有建設用地使用權 ，且自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有 建設用地使用權註銷登記，交回土地權利證書 （《閑置土地處置辦法》第十七條）。如果銀行此時為抵押權人，將產生極大的風險。
三、《閑置土地處置辦法》的其他幾個重要規定。
（壹） 第二十二條（第二款） ：因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起壹年為動工開發日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。
該條款主要是確定動工開發日期的起始點，也是我們銀行人員審查材料的壹個判斷依據。
（二） 第二十四條 ：國有建設用地使用權人違反法律法規規定和合同約定、劃撥決定書規定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規定處理完畢前，市、縣國土資源主管部門不得受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，不得辦理被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。
該條款著重針對存在惡意囤地、炒地的情形國有建設用地使用權人進行限制，不光是新的用地申請不被受理， 被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記也不得辦理 ——在這種情況下作為抵押權人的銀行將直接面對抵押物的處置風險。
（三） 第二十五條 ：市、縣國土資源主管部門應當將本行政區域內的閑置土地信息按宗錄入土地市場動態監測與監管系統備案。閑置土地按照規定處置完畢後，市、縣國土資源主管部門應當及時更新該宗土地相關信息。閑置土地未按照規定備案的，不得采取本辦法第十二條規定的方式處置。
該條款強調了閑置土地的信息備案制度，如果未按照登記備案的，即便是“屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲”的情況，也不得按照《閑置土地處置辦法》的第十二條規定進行處置。
四、銀行從業者的風險應對措施。
房地產抵押作為銀行業信貸業務的中壹項最重要的擔保方式，壹直以來備受風險管理者的青睞，房地產也依靠其本身自有的保值乃至增值性而成為擔保物的首選。而對房地產抵押的類型做進壹步分類，我們發現，以土地使用權的作為抵押的業務占據了相當大的比重，而且涉及金額巨大，單筆業務中土地的評估價值基本上都在千萬元以上，因此壹旦出現風險，很有可能對我聯社造成極大的損失或耗費巨額的處置成本。
從《辦法》不難看出，以土地使用權作為抵押擔保時，尤其要防範其成為閑置土地而帶來的法律風險和政策風險。這裏有幾個風險防控點須引起我們的註意：
（壹）《辦法》第九條規定：“經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。”因此對閑置土地的定性，應該以市、縣國土資源主管部門下達的《閑置土地認定書》作為標誌。除此之外，我們只能將相關情況描述為“涉嫌構成閑置土地”。
（二）在受理以土地使用權作為抵押的業務時，首先要判斷該土地是否“涉嫌構成閑置土地”，主要從土地未動工開發時間（是否滿壹年）、土地已開發用地面積與應動工開發建設用地總面積占比（是否達到三分之壹）、土地開發已投資額與總投資額（是否達到百分之二十五）這三個指標進行判斷（參照《辦法》第二條）。
（三）動工開發這壹概念有著嚴格的定義，必須是在取得《施工許可證》的前提下，根據施工項目的規劃完成項目的地基施工（參照《辦法》第三十條）。
（四）已投資額、總投資額均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費（參照《辦法》第三十條）。
（五）對由 國有建設用的使用權人自身的原因造成的 閑置土地，如果是未動工開發滿兩年的，報經有批準權的人民政府批準後，市、縣國土資源主管部門有權無償收回國有建設用地使用權。
（六）銀行客戶經理在受理以土地使用權作為抵押擔保的業務時，應收集國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書、國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建築工程施工許可證、繳付土地出讓金及相關稅費的發票等材料來判斷相關宗地是否涉嫌為閑置土地，對於涉嫌土地的使用權，出於風險防範的考慮，不應以其作為抵押擔保。
2014年9月
附件：《閑置土地處置辦法》
中華人民***和國國土資源部令
第53號
《閑置土地處置辦法》已經2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂通過，現予以發布，自2012年7月1日起施行。
部 長 徐紹史?二〇壹二年六月壹日
閑置土地處置辦法（1999年4月26日國土資源部第6次部長辦公會議通過，2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂）
?
第壹章 總 則
第壹條 ?為有效處置和充分利用閑置土地，規範土地市場行為，促進節約集約用地，根據《中華人民***和國土地管理法》、《中華人民***和國城市房地產管理法》及有關法律、行政法規，制定本辦法。
第二條 ?本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿壹年未動工開發的國有建設用地。
已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之壹或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿壹年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。
第三條 ?閑置土地處置應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，遵循依法依規、促進利用、保障權益、信息公開的原則。
第四條 ?市、縣國土資源主管部門負責本行政區域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。
上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門調查認定和處置閑置土地工作進行監督管理。
第二章 調查和認定
第五條 ?市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。
國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內，按照要求提供土地開發利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。
第六條 ?《閑置土地調查通知書》應當包括下列內容：
（壹）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
（二）涉嫌閑置土地的基本情況；
（三）涉嫌閑置土地的事實和依據；
（四）調查的主要內容及提交材料的期限；
（五）國有建設用地使用權人的權利和義務；
（六）其他需要調查的事項。
第七條 ?市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調查職責，可以采取下列措施：
（壹）詢問當事人及其他證人；
（二）現場勘測、拍照、攝像；
（三）查閱、復制與被調查人有關的土地資料；
（四）要求被調查人就有關土地權利及使用問題作出說明。
第八條? 有下列情形之壹，屬於政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：
（壹）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的；
（二）因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；
（三）因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；
（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；
（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發的；
（六）政府、政府有關部門的其他行為。
因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規定辦理。
第九條 ?經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。
第十條 ?《閑置土地認定書》應當載明下列事項：
（壹）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
（二）閑置土地的基本情況；
（三）認定土地閑置的事實、依據；
（四）閑置原因及認定結論；
（五）其他需要說明的事項。
第十壹條 ?《閑置土地認定書》下達後，市、縣國土資源主管部門應當通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬於政府或者政府有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，並書面告知有關政府或者政府部門。
上級國土資源主管部門應當及時匯總下級國土資源主管部門上報的閑置土地信息，並在門戶網站上公開。
閑置土地在沒有處置完畢前，相關信息應當長期公開。閑置土地處置完畢後，應當及時撤銷相關信息。
第三章 處置和利用
第十二條? 因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：
（壹）延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過壹年；
（二）調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途後的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；
（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；
（四）協議有償收回國有建設用地使用權；
（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，並在合同中註明為置換土地；
（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。
除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。
符合本辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，依照本條規定的方式處置。
第十三條 ?市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商壹致後，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準後實施。
閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。
第十四條? 除本辦法第八條規定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
（壹）未動工開發滿壹年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準後，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民***和國土地管理法》第三十七條和《中華人民***和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。
第十五條 ?市、縣國土資源主管部門在依照本辦法第十四條規定作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當依照《國土資源聽證規定》依法組織聽證。
第十六條 ?《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括下列內容：
（壹）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；
（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；
（三）決定的種類和依據；
（四）決定的履行方式和期限；
（五）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
（六）作出決定的行政機關名稱和作出決定的日期；
（七）其他需要說明的事項。
第十七條 ?國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起三十日內，按照規定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有建設用地使用權註銷登記，交回土地權利證書。
國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第十八條 ?國有建設用地使用權人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，市、縣國土資源主管部門可以采取下列措施：
（壹）逾期不辦理國有建設用地使用權註銷登記，不交回土地權利證書的，直接公告註銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書；
（二）申請人民法院強制執行。
第十九條 ?對依法收回的閑置土地，市、縣國土資源主管部門可以采取下列方式利用：
（壹）依據國家土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權人開發利用；
（二）納入政府土地儲備；
（三）對耕作條件未被破壞且近期無法安排建設項目的，由市、縣國土資源主管部門委托有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢復耕種。
第二十條 ?閑置土地依法處置後土地權屬和土地用途發生變化的，應當依據實地現狀在當年土地變更調查中進行變更，並依照有關規定辦理土地變更登記。
第四章 預防和監管
第二十壹條 ?市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：
（壹）土地權利清晰；
（二）安置補償落實到位；
（三）沒有法律經濟糾紛；
（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；
（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。
第二十二條 ?國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定。約定、規定動工開發時間應當綜合考慮辦理動工開發所需相關手續的時限規定和實際情況，為動工開發預留合理時間。
因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起壹年為動工開發日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。
第二十三條 ?國有建設用地使用權人應當在項目開發建設期間，及時向市、縣國土資源主管部門報告項目動工開發、開發進度、竣工等情況。
國有建設用地使用權人應當在施工現場設立建設項目公示牌，公布建設用地使用權人、建設單位、項目動工開發、竣工時間和土地開發利用標準等。
第二十四條 ?國有建設 用地使用權人違反法律法規規定和合同約定、劃撥決定書規定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規定處理完畢前，市、縣國土資源主管部門不得受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，不得辦理被認 定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。
第二十五條 ?市、縣國土資源主管部門應當將本行政區域內的閑置土地信息按宗錄入土地市場動態監測與監管系統備案。閑置土地按照規定處置完畢後，市、縣國土資源主管部門應當及時更新該宗土地相關信息。
閑置土地未按照規定備案的，不得采取本辦法第十二條規定的方式處置。
第二十六條 ?市、縣國土資源主管部門應當將國有建設用地使用權人閑置土地的信息抄送金融監管等部門。
第二十七條 ?省級以上國土資源主管部門可以根據情況，對閑置土地情況嚴重的地區，在土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地、促進閑置土地開發利用的措施。
第五章 法律責任
第二十八條 ?市、縣國土資源主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的，應當依法承擔違約責任。
第二十九條 ?縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規定，有下列情形之壹的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（壹）違反本辦法第二十壹條的規定供應土地的；
（二）違反本辦法第二十四條的規定受理用地申請和辦理土地登記的；
（三）違反本辦法第二十五條的規定處置閑置土地的；
（四）不依法履行閑置土地監督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的。
第六章 附則
第三十條 ?本辦法中下列用語的含義：
動工開發：依法取得施工許可證後，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之壹。
已投資額、總投資額：均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。
第三十壹條 ?集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置，參照本辦法有關規定執行。
第三十二條 ?本辦法自2012年7月1日起施行。