早在1937年5月，中國***產黨全國代表會議就確立了把陜甘寧邊區“造成抗日和民主的模範區”的邊區建設總方針。
1937年5月12日，蘇維埃西北辦事處討論通過了蔡樹潘為主任，高朗亭為副主任的特區政府選舉委員會。5月23日，公布《陜甘寧邊區選舉條例》，並成立了特區政府選舉委員會。邊區在鄉、區、縣各級選舉的基礎上，於1937年底進行邊區議會的選舉。12月，陜甘寧邊區經過選舉，產生了500多名邊區議員。1938年11月25日，陜甘寧邊區根據首屆國民參議會制定的省、市參議會組織條例，決定將陜甘寧邊區議會改為陜甘寧邊區參議會，所選的邊區議員改為邊區參議員。
1939年1月17日至24日，陜甘寧邊區第壹屆參議會在延安召開，到會參議員145人，其中有邊區政府聘請的開明紳士特約參議員12人。中***中央領導人毛澤東、王明、洛浦、陳雲、王稼祥等出席了開幕式，並作了講演。大會選舉高崗為陜甘寧邊區參議會議長，張邦英為副議長，選舉高崗、張邦英、毛齊華、崔田夫、陳伯達、周長安、路誌亮（女）、王觀瀾、高述先為邊區參議會常駐參議員。選舉林伯渠為邊區政府主席，高自立為副主席。選舉雷經天為高等法院院長，曹力如為邊區政府秘書長。
1939年2月6日，邊區政府委員在延安宣誓就職，第壹屆民選政府正式成立。