李 東
（黃河水利委員會水文局）
摘要：地下水利用與保護規劃經過三年工作，已初步完成，目前成果正在征求高層專家意見。本次規劃在第二次水資源評價的基礎上，進行了淺層地下水功能區的劃分，按兩級劃分為三大區八大類，以集中水源地與重點地區控制方案為管理重點，建立監測監督有效體系：地下水開采總量規劃目標，消除汙染與水質保護，埋深水位控制；深層承壓水與淺層水概念區別，巖溶水、傍河井、泉水、礦坑水利用與地表水的利用重復量計算；淺層超采區以壓采為主，深層承壓水限量使用並主要用於應急與戰略儲備為主，未超采區以采補平衡增采。工作路線以水規總院技術負責，省區基礎工作，流域機構匯總、全國匯總，充分協調與平衡，在堅持大原則下省區保留差異性；規劃成果批復實施必將我國地下水綜合管理水平大幅提高，緊追世界先進管理水平。
關鍵詞 地下水規劃；淺層水功能區；深層承壓水；總量控制；監測管理體系
全國地下水利用與保護規劃既是全國水資源綜合規劃的專項規劃也是流域綜合規劃修編的專項規劃。本次規劃是在水利部領導下，由水利水電規劃設計總院作為技術總負責單位，會同中國水利水電科學研究院、各流域機構和各省（自治區、直轄市）的項目承擔單位***同完成的。
2009年11月《全國地下水利用與保護規劃（征求意見稿）》進行了高層專家咨詢會。
具體工作中采取“從下到上”與“從上到下”多次協調協商與平衡，采取堅持基本原則下省區保留差異性、“求大同存小異”靈活的工作方式，某些數據上可以省區與全國（流域）存在差異，不影響整體規劃成果；兩本賬更反映客觀現狀，因地制宜會利於地方工作的開展。
結合規劃工作中技術問題與《全國地下水利用與保護規劃（征求意見稿）》高層專家的意見，作者特歸納總結部分規劃相關的問題，提出膚淺認識。
1. 功能區
1.1功能區劃分
地下水功能區劃是地下水利用與保護規劃中的重點也是亮點。
根據《全國地下水利用與保護規劃》：地下水功能區劃是地下水利用與保護工作的基礎平臺。按照《關於開展地下水功能區劃的通知》（水資源[2005]386號）文件的要求，全國開展了淺層地下水功能區劃工作，明確了淺層地下水的功能定位。對於深層承壓水，按照儲備為主的原則，不再劃分功能區。
以地下水主導功能為基礎，劃分全國地下水功能區；根據地下水功能區的主導功能，兼顧其他功能要求，確定各功能區維系供水安全的水位、開采總量控制指標和水質保護目標。本次規劃在第二次水資源評價的基礎上，進行了淺層地下水功能區的劃分，按兩級劃分為三大區八大類。地下水功能區按兩級劃分。
壹級功能區：地下水壹級功能區劃分為開發區、保護區、保留區***3類，主要協調經濟社會發展用水和生態與環境保護的關系，體現國家對地下水資源合理開發利用和保護的總體部署。
二級功能區：在地下水壹級功能區的框架內，根據地下水的主導功能，劃分為8類地下水二級功能區。其中，開發區劃分為集中式供水水源區和分散式開發利用區***兩類地下水二級功能區，保護區劃分為生態脆弱區、地質災害易發區和地下水水源涵養區***3類地下水二級功能區，保留區劃分為不宜開采區、儲備區和應急水源區***3類地下水二級功能區。地下水二級功能區主要協調地區之間、用水部門之間和不同地下水功能之間的關系。
我國淺層地下水功能區劃呈山丘區以保護區為主、平原區以開發區為主的顯著特點。地下水二級功能區界線不能跨水資源二級區，基本規劃單元面積太小時，根據情況可進行適當歸並。
在地下水功能區劃工作的基礎上，水利部於2007年下發了《關於做好全國地下水利用與保護規劃編制工作的通知》（辦規計函[2007]409號），要求編制地下水利用與保護規劃。
1.2地下水功能區與地表水功能區的差異
流域綜合規劃修編涉及到各個方面，其中有水功能區和地下水功能區關系密切。
地下水功能區劃分是針對流域面上的地下水，是編制淺層地下水利用與保護規劃的基礎，規劃編制主要以地下水功能區為單元，根據其功能狀況，提出分區分類開發利用與保護修復規劃方案。
地下水功能區以流域的地下水資源量與可開采量和水質功能定義，水功能區劃分地表水水資源狀況來定義。
地下水功能區區劃采用水資源評價地表水資源評價的面積和分區壹致，即采用流域全覆蓋的方式進行，包括不透水面積、水面面積及沙漠區面積等。水功能區以幹流支流為主河段為單元，已經水利部的批復，待國務院批復。
水功能區劃分是針對流域幹支流河流，指為滿足水資源合理開發和有效保護的需求，根據水資源的自然條件、功能要求、開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，在相應水域按其主導功能劃定並執行相應質量標準的特定區域。
依據同為水利部水資源不同的批文，分區不同：壹級區為3類與4類，二級區8類與7類。
水利部水資源[2003]233號文“水功能區管理辦法”第三條：水功能區分為水功能壹級區和水功能二級區。水功能壹級區分為保護區、緩沖區、開發利用區和保留區4類。水功能二級區在水功能壹級區劃定的開發利用區中劃分，分為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區和排汙控制區7類。
1.3地下水功能區需完善
如何與水功能區相互協調是地下水功能區需要面臨的問題。
其實所謂的水功能區實際是應該準確表達為：地表水（江河、湖泊、水庫、運河、渠道等地表水體）大部分幹流河段與主要支流水域相應質量標準的特定區域的水功能區。
水功能區是沿河道（湖泊）的壹條線，地下水是河道外的流域片。
在水資源開發利用強烈的地區地表水與地下水的交換也強烈，重復利用量就越大。
無論地表水功能區與地下水功能區都與環保部門有著密切的聯系，特別是地表水，在中國素有“九龍治水”之稱的多頭治水管理模式中，水利部門和環保部門是兩個重要的行業管理部門，而在水的管理權限中，最主要的就是水質和水量這兩大部分。治水的工作概括為：水利部門主要管水量，即水資源的利用；環保部門主要管水質，即水汙染。目前我國已經形成了這樣壹個部門分割體制：“環保部門不下河，水利部門不上岸”。
管理體制設置上，充分發揮現有流域水資源保護機構的作用，建立流域管理與區域管理相結構的體制。
2009年3.22世界水日提出的口號是：“地下水——看不見的資源。”地下水壹旦由於開發和保護不當而遭受汙染，不但其自凈能力極弱，而且會對生態環境造成嚴重影響，直接對人類及其活動造成危害。因此加強對珍貴的地下水資源保護具有非常重要的意義。
地下水功能區保留區中的應急水源區或儲備區也可歸於開發區，應急水源區應進行壹些基礎設備的投資，真正起到應急的作用。
2005年11月松花江汙染事件哈爾濱宣布停水4天時，為保證市民生活用水，哈爾濱市已啟動應急預案，從黑龍江省內各市縣調水，由各區對口送水，大慶石油管理局鉆井總公司鉆井隊來到哈爾濱幫助在哈的大專院校、供水供熱企業新打約100口深水井，哈爾濱市啟動市區386口備用水源井。單壹以松花江地表水為主的供水的哈爾濱市，2009年總庫容5.23億立方米常年壹類水體的磨盤山水源地供水工程全線竣工通水，哈爾濱供水格局實現了由松花江水源向磨盤山水源的重大轉變，主城區市民即將全部飲用來自磨盤山的優質水。磨盤山供水工程滿負荷運轉後，哈爾濱市以松花江水為水源的各水廠將作為備用水源，城市供水將變為“壹供壹備”的格局，正符合國家關於城市多水源保障體系的要求。
2. 深層承壓水與淺層水
2.1公報概念深層承壓水與淺層水
地下水資源量指地下水體（含水層重力水）的動態水量，用補給量或排泄量作為定量依據。“中國水資源公報編制技術大綱”中：地下水源供水量是指水井工程的開采量，按淺層水、深層水、微鹹水分別統計。淺層水指與當地降水、地表水體有直接補排關系的地下水；深層水指承壓地下水。坎兒井的供水量計入淺層水中。混合開采井的開采量，根據當地情況按比例劃分為淺層淡水和深層承壓水，並在備註中說明。
由於水資源公報中的深層水根據各省區實際按照大致深度劃分，有的省區按100m或80m埋深，而內蒙古草原采用50m。因此，與本次深層承壓水概念上有較大區別，壹些省區沒有統計或較少深層承壓水。各省（自治區、直轄市）基於“水資源公報”成果上報的深層承壓水現狀實際開采量包含了部分易於補給更新的承壓水和巖溶水。
2.2本次規劃采用概念
本次將與當地大氣降水和地表水體有直接水力聯系的潛水以及與潛水有密切水力聯系的承壓水統稱為淺層地下水，將埋藏相對較深、與當地大氣降水和地表水體沒有直接水力聯系而難於補給的地下水稱為深層承壓水。
淺層地下水廣泛分布於我國山丘區和平原區，深層承壓水則主要分布於松嫩平原、黃淮海平原和長江三角洲平原。
為解決在地下水利用與保護規劃中深層承壓水實際開采量統計不準的問題，根據全國水資源綜合規劃對淺層地下水和深層承壓水的界定，並結合國土資源部的研究成果，對有關概念做進壹步明確：淺層地下水包括潛水、易於補給和更新的承壓水，以及巖溶水；深層承壓水是指極難更新補給，基本不參與現代水循環的承壓水。
2.3極難更新的深層承壓水近似可以看做“礦藏水”
本次規劃采用2005年為現狀年依據2005年全國和流域以及各省區的地下水現狀供水量並對深層承壓水進行了調整。
全國水資源綜合規劃的專題：《深層承壓水量計算方法研究專題報告》認為深層承壓水除分布於松嫩平原、華北平原（黃、淮、海平原）、長江三角洲地區外，準噶爾盆地、塔裏木盆地、柴達木盆地、河西走廊、鄂爾多斯盆地和四川盆地等大盆地也存有深層承壓水。由於山前平原的中深層承壓水易於接受山前側滲補給，且多與潛水有較密切的水力聯系，松嫩高平原的中深層承壓水亦具有山前平原之特性，故兩類地貌區的地下水開采量均劃入淺層地下水。所以，僅在松嫩低平原、大盆地中部、華北平原的中東部平原以及長江三角洲地區統計深層承壓水實際開采量。
水利部公報編制組在2009年7月中國水資源公報編制匯總協調工作會議上提出的“水資源公報編制有關技術問題”要求註意公報與相關成果，特別是水資源綜合規劃的比較分析和協調，確定淺層、深層承壓地下水供水量的最新概念：淺層地下水包括潛水、易於補給和更新的承壓水，以及巖溶水；山丘盆地、山前平原、松嫩高平原。深層承壓水是指極難更新補給，基本不參與水循環的承壓水。僅統計松嫩低平原、大盆地中部、華北平原中東部、以及長江三角洲地區等。
“中國水資源公報”的深層承壓水新概念實施，需等本次規劃批復後正式行文。
本次規劃經過多次匯總後確定采用極難更新的地下水作為深層承壓水。
由於省區長期應用的概念與這次的無法很快統壹，因此，部分省區仍保留原深層承壓水的概念，比如河南省涉及四大流域，但省上已經批復規劃。
深層承壓水讓省區接受需要壹定的時間，與當地大氣降水、地表水體沒有直接補排關系的地下水，地質歷史時期累積形成的地下水資源量，含水系統中不可再生和恢復的、不能持續利用的水量，“極難更新的深層地下承壓水” 儲存資源可以解釋為埋藏較深的類似於礦藏的這類水，當然“礦藏水”不能完全理解為深層承壓水，較容易理解。
我國礦藏水開采量占總儲量比例不大。深層承壓水既然是“礦藏水”，也像煤炭壹樣壹次性資源，作為戰略儲備不難理解。作者也傾向於既然是礦藏也是可以適量開采的，比如汙染嚴重地區解決飲水安全，以及特殊行業的用途。
3. 功能區保護指標
3.1開采量、水質和水位
根據地下水的功能要求、現狀情況、水資源配置方案以及未來利用保護的需要與可能，合理確定各功能區的地下水保護目標，包括地下水開發利用的總量控制目標即目標開采量、維系供水安全的水質保護目標以及維持良好生態環境的合理生態水位控制目標。
功能區保護指標：水質、開采量和水位三類。
水質要根據主導功能的水質要求，嚴格控制，避免地下水水質惡化。
地下水開采量以可開采量和開采區地下水補給條件來合理確定，實現區域地下水的采補平衡。
地下水水位要根據地下水功能區生態與環境保護目標的要求，合理確定。
地下水保護指標，加強保護、控制目標不低於現狀；地下水超采區治理采取三方面措施：節約、替換、增源；加強節水，減少和控制地下水開采量替代水源建設。對於地下水超采量通過水資源配置替換為地表水，壓縮地下水開采。增加地下水補給量，提高地下水的可開采量。
3.2水質保護目標
水質類別按照I、II、III、IV、V填報，選擇功能區代表性井的水質平均狀況作為功能區水質狀況；如集中供水水源區按照開采井的水質濃度數據平均確定，分散式開發利用區按照典型井的平均水質代表功能區水質。
以集中式供水水源區保護目標為例加以說明水質標準：具有生活供水功能，水質標準不低於Ⅲ類水的標準值，現狀水質優於Ⅲ類水時，以現狀水質作為控制目標；工業供水功能的集中式供水水源區，以現狀水質為控制目標。
集中式生活水源區根據《地下水質量標準》（GB/T14848-93），地下水礦化度不大於1g/L；集中式工業用水區地下水水質不劣於IV類水；分散式農業用水區地下水水質不劣於V類水。
水質要求不發生地下水汙染或發生惡化，影響到功能區的正常使用功能。針對不同地區，依據地下水水質狀況和汙染源治理情況，提出不同階段地下水開發利用與資源量保護的規劃目標。在水質目標控制中未受汙染的區域保持水質現狀，經過改水、替換、調水補源等措施提高水質；受到汙染的區域治理保護達到原來的水質狀況。
3.2開采量控制方案與水位目標
地下水開發利用量要求以可開采量和開采區地下水補給條件來合理確定，目的是實現開發利用區的地下水采補平衡，實現地下水的良性循環；地下水水位是維持地下水生態環境功能的重要指標，不能太低，也不宜過高，要根據各功能區的實際保護目標要求，合理確定。可開采量根據地下水資源調查評價成果進行核定。
水量標準：年均開采量不大於可開采量。
在全國水資源綜合規劃成果的框架內，不同水平年的地下水開采量控制方案。按照分區規劃、有壓有增的原則，超采區壓采量是規劃的難點重點。
集中式供水水源區大部分為城市工業和生活供水，在當地地表水、跨流域調水、再生水利用等方面有相對良好的水資源條件，故未來以壓采為重點。
除了淺層地下水開采量控制方案外，還要進行深層承壓水開采量控制方案。規劃報告中列出了重點地區地下水開采量控制方案：黃淮海平原（由海河壹般平原、淮河壹般平原及黃河下遊平原）、黃河中上遊能源基地（山西、陜北、寧夏和內蒙鄂爾多斯高原是我國重要能源化工基地）、長三角地區（包括江蘇的蘇州、無錫、常州、泰州四地市和浙江杭嘉湖地區以及上海市）、東北平原（東北松嫩平原、三江平原和遼河中下遊平原）、西北內陸河（西起帕米爾高原國境線，東至大興安嶺，北起國境線，南迄西藏岡底斯山分水嶺）。
地下水水位由於全國無法統壹統計最後采用以埋深來代替，並且應有壹個高低數據，即壹個區間值；超采區壹般壓采，“退出開采”，中心埋深回升；鹽漬化如寧蒙河套及黃河下遊沿岸的引黃灌區需要抽取地下水來降低水位，保持壹定的埋深;荒漠化地區依據植被的生存要求，要保持壹定的水位埋深。如華北深層承壓水水位埋深壹般不應大於50米，胡楊林地的地下水埋深條件是保持不大於8m的埋深等。
4. 重復水量（巖溶水、傍河井、泉水等）
4.1地下水分類與開采概念
本次規劃中的地下水是指賦存於地面以下巖土空隙中的飽和重力水。根據我國各地區地下水含水層介質、埋藏條件的不同，可將地下水劃分為不同的類型。
按照埋藏條件，可將地下水劃分為潛水、承壓水兩種類型。
根據含水層介質的不同，可將地下水劃分為松散巖類孔隙水、碳酸鹽巖類巖溶水、基巖裂隙水***3種類型。地下水指埋藏在地下孔隙、裂隙、溶洞等含水層介質中儲存運移的水體。
巖溶水主要賦存在碳酸鹽巖的溶洞和裂隙中，南方巖溶主要以溶洞甚至地下暗河的形式發育，如貴州、廣西等地是南方巖溶較發育的省份。北方寒武或奧陶系巖溶水則多呈現溶隙特點，出水量大，開采條件好，水質優良，是壹些城市的重要水源，如河北和山西的太行山壹帶和山東部分地區巖溶水分布較廣泛。
地下水開采：采用抽水設備取用地下水稱為地下水開采；包括溶洞甚至地下暗河、坎兒井、傍河井、泉水出露的使用等實際是地表水的利用，與此關系密切的還包括礦井水的利用。
水資源開發利用程度越高，地表水與地下水利用中交換越劇烈，重復利用水量就越多。
4.2巖溶水等地下與地表重復利用水量
對部分比較明確的重復利用水量如巖溶水等，在評價中沒有涉及本次規劃允許部分省區保留。傍河井開采如關中渭河以及鄭州黃河大堤內外的自來水井群等，其利用的實際是地表水量。
西南喀斯特巖溶發育強烈的中心區域，地表涵養水源能力較弱，水資源開發利用難度較大，工程性缺水問題十分突出。巖溶山區由於地表和地下形成的雙重空間結構，巖溶地下水較豐富，巖溶大泉及地下暗河是貴州巖溶地下水賦存的主要形式，打深井解決農村居民飲水安全，巖溶水利用采用泉水出露後修建集水設施。
貴州省大約利用量為28億m3，全國近60億重復利用水量。
4.3提高水資源耗水率與汙水重復利用水量
根據“中國水資源公報”2007年全國總用水（供水）量5819億m3，用水消耗總量3022億m3，全國綜合耗水率（消耗量占用水量的百分比）為52%，廢汙水排放總量750億t；廢汙水排放量是指工業、第三產業和城鎮居民生活等用水戶排放的水量，但不包括火電直流冷卻水排放量和礦坑排水量。
水資源開發利用率（總供水占當年水資源總量）為23%；其中，地表水源供水量占81.2%，地下水源供水量占18.4%，其他水源供水量占0.4%。供水與耗水相差近2800億m3、提高其他水源如汙水資源化、雨水利用和海水淡化量和用水耗水率，將有近1000億m3潛力，減少大量新鮮水資源量的使用。
按照取水水源不同分為地表水源、地下水源和其他水源三大類。其他水源供水量包括汙水處理再利用、雨水利用和海水淡化利用。汙水處理再利用量是指經過城市汙水處理廠集中處理後的汙水回用量，不包括工業企業內部廢汙水處理的重復利用量。中水又稱再生水、回用水，是指城市汙水和工業廢水經凈化處理，水質改善後達到國家城市汙水再生利用標準，可在壹定範圍內使用的非飲用水。如果能將這些廢汙水通過處理轉化為中水無疑將是壹塊巨大的資源。提高汙水處理率，增加汙水利用量，汙水資源化邁入進行大量使用階段。
5.規劃保障措施
5.1工程措施
地下水利用與保護規劃的主要措施包括地下水超采治理、地下水汙染治理、地下水涵養與修復、城鄉供水保障和地下水監測工程。除供水措施屬於利用外，其他措施都屬於保護方面的內容。
超采治理是本次規劃的重點。超采治理的主要措施是壓縮地下水開采量，使地下水系統逐步通過自然修復，實現地下水水資源的良性循環和相關生態系統的修復。
5.2管理措施
地下水資源管理措施主要包括法制建設、制度建設、能力建設、機制和體制等方面內容。
編制《地下水資源管理條例》和《地下水資源管理辦法》，發布並完善地下水功能區劃。
地下水功能區劃應列入地下水資源管理條例中，作為地下水利用和保護的重要管理依據，賦予地下水功能區應有的法律地位。建立和完善地下水功能區管理制度，分區分類指導地下水的開發利用和保護涵養。建立分區地下水總量控制與定額管理制度，完善地下水取水許可管理和水資源有償使用制度。
5.3跨流域調水將修復地下水環境
根據本次規劃結果，2020年，全國將從跨流域調水工程中，利用118億m3的水量來支持地下水超采治理，壓縮相應的地下水開采量，其中2014年東、中南水北調工程是海河和淮河流域直接受水區，替代的水量也最多，近70億m3。西北地區利用跨流域調水進行地下水治理的替代水量達29億m3。
作者通過對黃河流域1919年至2008年天然徑流量滑動平均分析將在2013年後將結束自1986年以來較長時段的枯水少水年，有可能出現壹個平水年時期，也將對水資源利用緊張有所緩解。
汙水資源化的全面使用，結合跨流域調水使相關地區壓采與環境修復成了可能，因此，2015年將是北方地下水利用壹個壹級“拐點”。
5.4規劃實施極大提高地下水綜合管理水平
在本次地下水利用與保護規劃基礎上，制定並實施地下水保護的實施方案，落實地下水利用與保護規劃的有關措施，確保規劃目標的實現。
在地下水利用與保護實施方案中，要建立監測和評估制度，建立適應性管理為原則的動態機制，及時發現實施過程中出現的新問題，提出解決對策，保證規劃目標的實現。
地下水功能區的劃分與實施，以集中水源地與重點地區控制方案為管理重點，建立監測監督有效體系,對每個地下水水源地的總量、水位、水質動態管理，甚至對重要地區的地下含水層的管理，以及充分發揮廣大用水戶或自律協會的節水管水自覺性，規劃實施必將我國地下水綜合管理水平大幅提高，緊追世界先進管理水平。
5.5建議
本次規劃堅持大原則下省區保留差異性，遺留問題留待今後工作中進壹步完善。建議2015年作為基準年進行規劃的修訂,並且提前到該年之前開始工作避免規劃中基準年變動帶來的不必要的麻煩。