排汙費是指國家環境保護機關或者特定行政機關根據環境保護法律、法規的規定，根據排放汙染物的種類、數量和濃度，對向環境排放汙染物或者超過國家汙染物排放標準的排汙者征收的費用。排汙收費制度是國家調整排汙者、汙染者和汙染受害者之間關系的壹項基本制度。它要求汙染者承擔汙染造成的社會損害責任，加強管理，控制汙染，從而達到保護和改善環境的目的。排汙收費制度最早產生於德國。1904年，德國在魯爾河谷實施廢水排放收費。1972年5月，經濟合作與發展組織(OECD)環境委員會提出PPP原則，即由汙染者承擔控制汙染源、消除環境汙染和賠償受害者損失的費用(蔣欣，2OO6)。根據這壹原則的要求，我國於20世紀70年代末開始實施排汙收費制度。二十年來，該制度經歷了試點、建立和實施、改革和發展、逐步完善四個階段。
排汙收費制度的提出和試行階段(1978 ~ 1981年)。1978年2月，第五屆全國人民代表大會第壹次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定:“國家保護環境和自然資源，防治汙染和其他公害。”這是新中國歷史上第壹次在憲法中明確規定環境保護，為環境保護的法制建設和排汙收費制度的出臺奠定了堅實的基礎。同年2月，十壹屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，為正確認識我國環境形勢和排汙費奠定了思想基礎。65438+2月31，中央批轉國務院環境保護領導小組提交的《環境保護報告要點》，提出“必須把汙染源控制作為環境管理的重要內容，排汙單位實行收費制度，具體收費辦法由環保部門會同有關部門制定。”這是中國首次提出建立排汙收費制度的設想。1979年9月，五屆全國人大常委會頒布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》明確規定:“超過國家標準排放汙染物的，按照排放汙染物的數量和濃度征收排汙費。”為排汙收費制度的建立提供了法律依據。根據《中華人民共和國環境保護法(試行)》，各地開始進行排汙費試點。截至1981年底，已有27個省、自治區、直轄市逐步開展了排汙費試點，對我國環境保護產生了積極影響，促進了汙染防治。
排汙收費制度的建立和實施階段(1982 ~ 1987)。在總結27個省、自治區、直轄市排汙費試點經驗的基礎上，2月5日，1982，國務院辦公廳發布《排汙費征收暫行辦法》，規定了排汙費征收的目的、對象、標準、管理和使用等內容，標誌著排汙費制度正式建立並普遍實施。1983 65438+2月，國務院召開第二次全國環境保護工作會議，明確提出環境保護是我國的壹項基本國策，標誌著我國環境保護工作進入了壹個發展階段。同年2月29日65438+國務院發布的《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護條例》第二十六條規定:“對違反《中華人民共和國海洋環境保護法》和本條例的企業事業單位和作業者，主管部門可以責令限期治理，支付消除汙染費用，賠償國家損失；超標排放汙染物的，可以責令繳納排汙費。”5月1984，11 NPC六屆五次常委會通過的《中華人民共和國水汙染防治法》第十五條規定:“向水體排放汙染物的企業事業單位，應當按照國家規定繳納排汙費；超過國家或者地方規定的汙染物排放標準的，應當按照國家規定繳納超標排汙費，並負責治理。”根據《中華人民共和國水汙染防治法》的規定，在征收超標排汙費的同時征收排汙費，並對原有的不合理收費進行調整。到1987年，我國每年的排汙費已經達到143億元，比排汙收費制度初期增長了近10倍。隨著排汙收費制度建立和實施，“誰汙染誰治理”的政策付諸實施，汙染者不能再把責任推給國家和社會，運用市場機制和手段保護環境是大勢所趨。
排汙收費制度改革發展階段(1988？2000).1988年7月，國務院頒布《汙染源治理專項資金有償使用暫行辦法》，在全國範圍內實行排汙費有償使用，拉開了排汙費制度改革的序幕。修訂後的《中華人民共和國環境保護法》(1989)第十八條規定:“排放汙染物超過國家或者地方汙染物排放標準的企業事業單位，應當按照國家規定繳納超標準排汙費，並負責治理。”1991 6月24日，國家環保局、國家物價局、財政部發布《關於調整超標排汙統壹噪聲排汙費征收標準的通知》，調整了超標排汙收費標準，制定了超標噪聲收費標準。1993部分省市開始對二氧化硫排放收費。1995 10 10月30日，NPC人大常委會第八屆第十六次會議通過了《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法》，其中第三十四條規定:“對新產生的汙染環境的工業固體廢物，應當繳納排汙費或者采取其他措施。采取措施繳納排汙費的單位，自建設或者改造工業固體廢物貯存或者處置設施、場所提前完成之日起，不繳納排汙費；逾期未完成或者改造後未達到環保標準的，繼續繳納排汙費，直至完成或者改造達到環保標準。”1996 10 10月29日，NPC八屆人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國環境噪聲汙染防治法》，其中第十六條規定:“產生環境噪聲汙染的單位，應當采取措施進行治理，並按照國家規定繳納超標準排汙費。收取的超標排汙費必須用於汙染防治，不得挪作他用。”1999 12.25 NPC第九屆人大常委會第十三次會議修訂通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》第四十條？第條規定:“違反本法，對海洋環境造成或者可能造成汙染損害的，可以由本法第五條規定的有關主管部門責令限期改正，繳納排汙費，繳納汙染消除費，賠償國家損失；並且可以給予警告或者罰款。”2000年4月29日，NPC第九屆人大常委會第十五次會議通過的《中華人民共和國大氣汙染防治法》第十二條規定:“向大氣排放汙染物超過規定排放標準的單位，必須采取有效措施進行治理，並按照國家規定繳納超標準排汙費。收取的超標排汙費必須用於汙染防治。”上述壹系列法律、法規和規章促進了排汙收費制度的改革和發展。
排汙收費制度逐步完善階段(2001至今)。隨著市場經濟的深入發展，我國環境汙染防治法對排汙費制度進行了修訂，特別是2003年6月5日+10月2日國務院發布的《排汙費征收使用管理條例》，以實行排汙總量收費和排汙費收支管理為核心內容，確立了市場經濟條件下的排汙費制度，進壹步規範了排汙費的征收、使用和管理。同年，國家計委會同財政部、國家環保總局、國家經貿委發布了《排汙費征收標準管理辦法》、《排汙費征收使用管理辦法》等配套法規，進壹步完善了排汙費制度(羅佳，2007)。主要表現在:(1)實現了從超標收費向排汙收費和超標收費、從單壹濃度收費向濃度和總量收費相結合、從單壹因素收費向多因素收費的轉變。比如按照排放汙染物的種類和數量征收排汙費。不超標的排汙費標準為O.7元，超標的排汙費加倍；廢氣排汙費按排放汙染物的種類和數量征收，廢氣排汙費收費標準為0.6元；固體廢物和危險廢物的排汙費應當按照排放汙染物的種類和數量繳納。以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關規定的，按照排放汙染物的種類和數量繳納危險廢物排汙費；噪聲汙染費按照排放噪聲的超標聲級繳納。(二)排汙費的征收、使用和管理嚴格遵循收支兩條線，征收的排汙費全部上繳財政，納入財政預算，作為環境保護專項資金管理，全部用於汙染治理；環保執法經費由財政保障，從制度上堵住擠占挪用排汙費等問題的發生。(3)排汙費征收對象由超標排放汙染物的企事業單位擴大到所有直接向環境排放汙染物的單位和個體工商戶，任何排汙者都必須承擔繳納排汙費的義務。(四)汙染者繳納排汙費，不免除其防治汙染、賠償汙染損害的責任和法律、行政法規規定的其他責任。只有在發生自然災害和不可抗力的重大突發事件，造成直接和重大經濟損失的情況下，企事業單位才能申請減免，且每年只能減免壹次。
第二，現行排汙收費制度存在的問題
排汙收費制度不僅是環境問題外部成本內部化的有效方法，也是世界各國環境保護中最常用的經濟手段。它的逐步建立和完善，使排汙費的征收、使用和管理走向了法制化、規範化的軌道，對督促排汙者減少汙染物排放，加強汙染防治，促進經濟、社會和環境的協調發展發揮了重要作用。但是，在排汙費制度實施過程中還存在壹些問題，如排汙費征收標準低、征收範圍窄、程序不規範、法律責任不明確等。
排汙費征收標準低。從經濟學的角度來看，向汙染者征收的排汙費應該等於他給其他社會成員造成的損失，使他的私人成本等於社會成本，消除私人成本與社會成本的差異。如果汙染者的治汙成本低於或等於收費標準，並且其行為符合成本最小化或利潤最大化的原則，他就會努力減少汙染物的排放以節約成本，增加利潤。汙染者是選擇在排放標準內排放汙染物還是繳納排汙費，很大程度上取決於收費標準的高低。雖然排汙收費制度改革將排汙費從低收費標準改為略高於治理成本的收費標準，調整後的廢氣、固體廢物、噪聲收費大幅增長，排汙費略有增加，但由於難以準確測算汙染物和地方保護的社會成本，排汙費普遍偏低。據測算，目前的排汙收費標準僅為實際治汙成本的壹半，使得排汙收費制度對汙染治理的促進作用有限。由於排汙費標準低，私人成本遠小於社會成本，實際上形成了“誰汙染誰受益”的制度安排。汙染者寧願繳納排汙費也不願進行汙染治理(張穎和王勇，2004)，環境惡化問題沒有得到有效控制。2001至2006年，我國廢水排放總量分別為433億噸、439億噸、482億噸、525億噸和537億噸。七大水系近壹半受到嚴重汙染，五類劣水占26%，75%的湖泊不同程度富營養化。2001至2005年，工業廢氣排隊量分別為160863億立方米、175257億立方米、198906億立方米、237696億立方米和268988億立方米。大量廢氣排放導致城市空氣汙染嚴重，壹些大城市顆粒物和汙染居高不下。同期工業固體廢物產量分別為88840萬噸、94509萬噸、100428萬噸、120030萬噸、134449萬噸。目前固體廢物的貯存量近60億噸，不僅占地面積超過5萬平方公裏，而且對土壤和地下水造成嚴重的二次汙染。環境汙染造成的直接經濟損失分別為654.38+02272.2萬元、4640.9萬元、3374.9萬元、36365.7萬元和654.38+00515萬元。同時，我國大部分地區實行的排汙收費制度側重於對單個排汙者的汙染控制，缺乏對區域環境容量的統籌考慮。即使能保證每個汙染者達標排放，只要汙染物排放總量增加，超過環境容量，環境質量就會繼續惡化。
排汙費征收面不廣。我國現行的排汙費分為兩類:壹類是排汙費，即排汙收費；另壹種是超標排汙費，即排放的汙染物超過規定的排放標準才征收排汙費。目前我國排汙費的征收範圍並沒有涵蓋所有的環境汙染行為。《環境保護法》第二十八條規定，“排放汙染物超過國家或者地方汙染物排放標準的企業事業單位，應當按照國家規定繳納超標準排汙費，並負責治理。”事實上，排汙費只對超標者征收，而不是對所有汙染者征收。汙染者只要不超過汙染物排放標準，就可以免費使用環境汙染(自凈)能力資源。比如，排放不超標廢氣、噪聲的單位和個人，尚未作出收費規定；迅速發展的第三產業和社會福利機構沒有對環境汙染收費作出全面規定；機動車、飛機、船舶等移動汙染源未征收廢氣排汙費；對使用與環境密切相關的產品(如農藥、化肥、氟利昂等)造成的汙染沒有收費制度。).同時，我國只對大氣、海洋、水體、固體廢物、噪聲五個環境汙染因子有征收排汙費的規定。近年來，由熱汙染、光汙染引起的環境損害案件時有發生，但法律對這些汙染因素的規定很少，有的甚至沒有規定，使得受害方無法維護自己的合法權益。壹方面，地方環保部門普遍重視廢水、廢氣排汙費的征收，而忽視噪聲、固體廢棄物排汙費的征收；另壹方面，以工業企業為重點，同時放寬對畜禽養殖、小企業和第三產業的排汙費征收。其實汙染物只要排放，就會對環境造成汙染，治理汙染的成本是需要的。對這些汙染環境的行為不征收排汙費，違反了“誰汙染誰付費原則”。可見，目前我國征收排汙費的範圍太窄，收費項目不完善，還有很多排汙費沒有觸及。
排汙收費程序不規範。排汙費合法化的前提是程序的規範化。只有按照規定的程序實施，收費才能合法、全面、充分，逐步走上法制化的道路。排汙費的征收程序包括申報、審核、核定、征收和使用等步驟。實踐中暴露出以下問題:壹是排汙申報登記不到位，多數排汙者受經濟利益驅動，故意隱瞞或謊報自己的實際排汙量和種類，以達到排汙費能少就少的目的，能不交就不交；有的以發展經濟為借口向政府申請少繳或緩繳，造成排汙費流失。壹些地方將排汙申報與環境統計混為壹談，進行年審，忽視老汙染源的變更申報，直接造成排汙數據平淡，失去動態性(朱從斌，2006)。二是排汙審計難。環境監測機構將根據排汙者的實際情況、汙染物排放自動監測儀的數據、監督性監測數據、物料平衡數據或其他相關數據，對排汙者申報的內容進行審核，作為排汙收費的依據。然而，目前大多數排汙者沒有安裝汙染物排放自動監測儀器。如以物料平衡或其他相關數據為依據，企業必須提供相關資料。因為經濟利益，很難采用這種方法。三是排汙費核定沒有引起各級環境監察部門的重視，部分環保部門根據企業經營狀況、承受能力甚至人情關系協商收費，難以依法足額核定排汙費數額，導致排汙費征收不準確。第四，排汙費不能全額征收。在市場機制還不完善的條件下，效益好的企業表現為在“磨”妳少交，效益差的企業幹脆不交，都想“多交少交或者不交”。五是排汙費使用效益差，部分環保管理部門對排汙費使用制度把關不嚴，甚至違規將其作為事業單位自身的運行費用，使實際用於汙染治理的資金有限，難以改善環境。
排汙費的法律責任不明確。在我國排汙收費制度的相關法律中，法律責任的內容需要補充和完善。例如，《排汙費征收使用管理條例》第二十壹條規定:“排汙者未按照規定繳納排汙費的，由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門依據職權責令限期繳納。逾期拒不繳納的，處以排汙費金額1倍以上3倍以下的罰款，並報經人民政府批準，責令停產整頓。”第二十二條還規定“騙取批準減征、免征、緩征排汙費的，責令補繳，並處1倍以上3倍以下的罰款”。但在實際操作中，違反排汙費的罰款金額不壹，少則幾百元，多則上萬元。如果罰款都是1 ~ 3倍，有時候罰款金額相差很大。這種情況下，執法人員的自由裁量權範圍過大，容易造成不公。在我國的法律中，只公布排汙費數額，公布排汙者排放汙染物的數量和種類的申報登記，公布相關排汙費的計算核定結果，公布批準減征、免征、緩征排汙費的內容。但相關法律中沒有相應的公告或遺漏的處罰，也沒有公告制度的處罰。征收工作隨意性大、征管不到位、有法不依、執法不嚴的現象普遍存在。
三、完善排汙收費制度的對策建議
實施排汙收費制度的目的是保護和改善環境，最終保障人體健康，促進經濟、社會和環境的協調發展。為落實科學發展觀，建設環境友好型社會，控制汙染物排放，應適當調整排汙費征收標準，擴大排汙費征收範圍，完善排汙費管理機制，加大排汙費稽查力度。
適度調整排汙費。排汙費具有調節排汙者排汙行為的功能。為了有效地防治汙染，收費標準應提高到盡可能達到預期排放目標的水平。通過合理的排汙收費，促使汙染治理成本低的汙染者削減更多的汙染物，促使治理成本高的汙染者因削減的汙染物少而支付更多的排汙費。因此，應考察控制各類主要汙染物的成本，按照排汙費應高於或至少等於控制汙染成本的原則，兼顧社會和企業的承受能力，對排汙費進行適當調整。我國幅員遼闊，不僅存在不同地區經濟發展水平的差異，還存在汙染物轉移(如同壹個流域，上遊汙染下遊)、環境容量和功能差異等因素。根據環境經濟學的理論，在不同的環境條件下，排放單位汙染物所造成的邊際損害(或單位汙染所需的邊際削減成本)是不同的。壹般來說，在環境容量大、功能要求低的地區，單位排汙造成的邊際損害較小，而在環境容量小、功能要求高的地區，單位排汙造成的邊際損害相對較大。因此，排汙費的適度調整應由當地環保局、財政局、物價局根據環境治理的效果和當地的經濟狀況、物價指數、汙染治理運行成本等因素確定，以實現排汙費由靜態收費向動態收費的轉變(，李，，寧長宇，2006)，引導產業結構的合理布局，使企業在選址時避開環境敏感區，註重環境。在法國，水汙染收費標準不是由中央政府制定，而是由流域水管理局制定。收費標準的確定體現了不同流域水環境容量、功能和經濟發展水平的差異。法國水汙染收費標準中，同壹汙染物在不同流域的收費標準不同；同壹流域同壹汙染物不同水功能的收費標準也不同；水體功能要求越高，環境容量越低，收費標準調整系數越高。可見，根據地區差異調整收費標準是可行的，可以使社會以較少的治汙成本取得更大的社會效益和環境效益。
擴大排汙費征收範圍。排汙收費是治理汙染的壹項重要環境政策，它以經濟手段要求汙染者承擔汙染造成的社會損害責任，將外部不經濟性內部化，促進汙染者積極治理汙染。應該本著“誰汙染誰付費”的原則，無論任何單位或個人，只要向環境排放汙染物，就應該繳納排汙費。當前尤其需要把握好排汙收費的全面性，將排汙收費從企事業單位擴大到所有直接向環境排放汙染物的排汙者，除對廢水、廢氣征收排汙費外，加大對超標噪聲和固體廢物的排汙費征收力度。隨著社會經濟的不斷發展，我國壹些地區的汙染源有擴大的趨勢。主要汙染物排放超過環境承載能力，流經城市的河流斷面受到汙染，城市空氣汙染更加嚴重，酸雨汙染加重，持久性有機汙染物的危害開始顯現，土壤汙染面積擴大，近岸海域汙染加劇。很多以前沒有出現的汙染因素逐漸凸顯，對環境的危害越來越大。對於各類新產生的汙染源，應規定為征收排汙費的對象，以擴大排汙費征收範圍，控制汙染(羅佳，2007)，有效促進環境質量的改善。要真正實現“汙染收費，處罰過重”，必須轉變觀念，牢固樹立“汙染者付費”的意識，將汙染與治理責任緊密掛鉤，讓汙染者認識到“汙染者付費”並不意味著交了錢就可以放心排汙。對嚴重影響公眾利益的排汙者，征收罰款性質的超標排汙費，情節特別嚴重的，強制關閉。
完善排汙費管理機制。在保證法律條文整體規範性和完整性的同時，簡化和優化排汙費管理，以體現管理行為的靈活性和合理性，提高管理效率。在管理體制、措施、手段、程序等方面，既要體現依法收費，又要註重信息化、現代化在排汙費管理中的作用。排汙申報的基礎性和先導性決定了其在排汙費管理中的重要性。通過排汙申報登記，全面掌握轄區內所有排汙者的現狀，為排汙費的計算和核定提供依據。為此，要擴大申報範圍，在抓重汙染源的同時，加大壹般汙染源、第三產業和個體工商戶的申報登記力度；擴大申報種類，既要做好廢水、廢氣的定量申報，又要開展噪聲、固體廢物、電磁波汙染的申報，努力實現全面申報；加強申報核查，通過物料平衡、典型抽樣、財務審計等手段保證申報質量，減少虛報瞞報事件的發生。要依法足額征收排汙費，並以實測數據為依據核定收費數額，防止協商收費或無條件減免排汙費。要提高排汙費的使用效率，堅持點源治理和區域環境治理相結合，選準項目，推廣適用的環境汙染治理技術。治理工程建設過程中，環保、財政、銀行等部門將全程監督資金使用，嚴禁挪作他用。提高排汙費征收管理人員的專業素質，精簡機構，提高機關工作效率。加強排汙費征收管理相關法律法規的宣傳，使依法繳納排汙費成為排汙單位的自覺行動，從而達到降低排汙費支出和運行成本的目的。
加大排汙費檢查力度。開展排汙收費稽查是實現“合法、全面、足額”征收的根本保證。壹是對廣大排汙單位開展現場檢查，及時糾正排汙申報不實現象；二是開展上級對下級環境監測機構的檢查。多數重汙染源往往是地方的“經濟支撐”，往往以發展經濟為借口向政府申請少收或免收排汙費，通過檢查減少地方保護主義；三是開展環境監測內部檢查，糾正監管人員收費不規範行為。通過對排汙收費的檢查，促進排汙收費制度的全面實施。同時，加強基層環境監察隊伍建設，提高環境監察執法人員的政治素質和業務水平，加強基礎裝備建設，形成快速、高效、準確、有力的執法力量，提高其執法水平和力度，確保排汙收費制度的全面實施。要加強排汙收費的社會監督，建立健全排汙收費公告或公示制度，讓公眾享有排汙收費的知情權，杜絕咨詢、人情收費，減少政府幹預。
四。結束語
中國正在從汙染物排放的深度控制向汙染物排放的總量控制轉變，正在從汙染物的末端治理向汙染的預防轉變。這種轉變適應了當代環境管理的發展趨勢和可持續發展的要求。排汙收費是推動這壹變化的重要經濟杠桿。解決汙染問題需要權衡和比較各種政策手段的成本和收益，綜合運用排汙收費制度應該是壹種有效的選擇。