財產征收是“行政主體為了公共利益的目的，按照法定形式和事先公平補償的原則，以強制手段取得私有不動產的所有權或者其他物權的程序。”[1](P365)其重要組成部分之壹是土地征收，而我國現行的土地征收制度是在計劃經濟條件下形成的。
“憲法是壹個國家發展進程的縮影。社會的變化首先以不同的形式反映在憲法中，這就使憲法具有了歷史和時代的特征。”[2](P1)從新中國成立以來，我國誕生了四部憲法，分別是54年、75年、78年、82年的四部憲法。每部憲法都規定了財產征收制度，反映了我國土地征收制度從產生到不斷發展完善的實踐演進過程，也確立了財產征收的憲法規範。1954憲法規定:“國家為了公共利益的目的，依照法律規定的條件，可以對城鄉土地和其他生產資料實行收購、征用或者國有化。”1975憲法與以前的憲法沒有大的區別，只是在同壹條款中刪除了“為了公共利益的需要”的字樣。1978的構成略有不同。與以前的憲法相比，同壹條款中主要刪除了“城鄉”和“其他生產資料”等字樣。1982憲法與以前的憲法相比，增加了“為了公眾的利益”九個字，恢復了1954的提法，但刪除了“條件”、“購買”或收歸國有”***11。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》規定:“國家可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，並給予補償。“這次修正案最明顯的壹個動作就是提出了土地有償使用，相比之前的憲法和修正案是壹個很大的進步。但遺憾的是，現行憲法明確賦予政府征收權，但同時並未對政府征收權的範圍、程序和補償標準進行設定，導致征收事實上處於失控狀態，這顯然不符合社會主義法治的內在要求。
二、我國土地征收制度的現狀及主要問題
制度與經濟發展的關系是什麽？林毅夫認為:“制度與經濟發展之間存在明顯的雙向關系:壹方面，制度會影響經濟發展的水平和進程；另壹方面，經濟發展能夠也確實經常導致制度變遷。”[3](P16)我國現行的土地征收制度是計劃經濟體制的產物，在當時特定的歷史條件下發揮了積極的作用。然而，隨著我國經濟改革的深入，原有土地征收制度的基礎正在逐漸發生變化，導致原有制度在設計和實施上存在弊端，並開始制約和影響我國農業經濟的健康發展和農民收入的穩定增長。
(壹)制度設計的指導思想不公平。諾斯認為:“制度是壹系列規則、守法的程序和行為的倫理規範，旨在約束追求主體福利或效用利益最大化的個體行為。”[4](P225-226)在他看來，制度是壹個社會的遊戲規則。更規範地說，它們是壹些人為設定的約束，決定了人與人之間的關系。好的制度安排最基本的功能是經濟性，即讓壹個或多個經濟主體在不減少他人福利的情況下提高自身福利，或者讓經濟主體在其預算約束下達到更高的目標水平。然而，在我國土地征收制度的設計理念中，存在著明顯的以犧牲農民利益來實現經濟發展的指導思想。這是由計劃經濟的特點和當時的國情決定的。在“整個社會就像壹個大工廠”的時代，由於資本投入的先天不足，經濟的發展只能依靠農業來支撐工業，從內部實現資本積累。這種指導思想下的制度安排，適應並促進了建國後壹段時期中國經濟的快速發展，特別是重工業的迅速崛起。但這種強制性的制度安排也決定了征地制度實施中雙方權利義務的嚴重不對稱。農民處於“遊戲規則”的不利壹方，承擔著巨大的制度成本，嚴重制約了農業經濟的發展和農民收入的增長。
立法程序貶低了農民的土地財產權。2004年新修訂的憲法規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。但是，“國家可以根據法律規定對農民的私有財產進行征收或者征用，並根據公共利益的需要給予補償。”憲法的上述規定存在理論悖論。我們知道，城市土地屬於國家，不包括其他權利人的存在。隨著城市的逐步擴張，越來越多的農民集體所有的土地被劃入市區，導致城市土地的所有權從農民集體變為國家。如何實現轉型？農民權益在這種轉型中處於什麽位置？首先，為了將新出讓的城市土地轉為國有，政府必須使用其征地權。根據《憲法》,只有為了公共利益才能行使土地征用權。然而，事實上，城市中大量的土地並不符合公共利益。壹些地方政府打著“經營土地”的口號，以“城市土地屬於國家”為由，大肆征用劃入城市的農民土地，引發了激烈的社會矛盾和潛在的社會沖突，不利於農業經濟發展和社會穩定。由此可見，國家在立法上忽視了對農民土地財產權的保護，在城鄉經濟協調發展的過程中，“鄉”的權益被再次無償轉移到了“市”。
(3)公共利益的定義不明確。國家行使土地征收權的初衷是為了社會公共利益最大化。但由於缺乏憲法和法律的明確界定，在計劃經濟時代和當前的轉型期，壹切政府活動都可以打著“公共利益”的旗號進行，導致大量非公共利益的土地也通過征地來解決。在市場經濟中，土地是重要的生產要素，應該主要由市場配置。但在現實生活中，由於行政權力對土地供應的過度幹預，使得本應由市場解決的問題轉向了行政手段，造成了征收完全替代市場、政府壟斷土地壹級市場的局面，使得土地征收機制無限膨脹。《土地管理法》第四十三條規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請的國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬於農民集體所有的土地。這壹規定體現了我國土地供應的行政化，行政手段取代了市場手段。
土地征用缺乏正當程序。在現代憲法中，正當程序原則是財產權保護的核心。“所謂程序，就是為法律決定的選擇而準備的人們相互行為的系統安排。”[5](P76)通過程序規範權力(利益)的運行。由於財產征收的必然性，對財產的保護主要考驗財產征收的目的、補償標準和征收程序的正當性。現行征地程序中，僅規定征地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當予以公告，並聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見。但這與正當程序原則的要求相去甚遠。主要是在制定土地規劃、審查公共利益、確定補償標準時缺乏公眾聽證制度；在征地補償中，缺乏中立的評估機構；壹旦發生糾紛，缺乏相應的司法救濟。於是，由於征收程序的不規範、不透明，醞釀了大量的尋租行為，產生了大量的腐敗案件。
(五)補償標準低，補償支付渠道不合理。我國現行的土地征收補償標準是按照土地的原用途進行補償。這壹規定否定了農民在土地財產增殖中的利益，是壹種制度性剝奪。對於耕地，具體補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，忽略了農民土地承包經營權的存在。實踐中，由於農民在征地中的弱勢地位，即使是上述較低的標準，也往往得不到及時、足額的征收。至於補償款的支付，實踐中大多是由用地單位直接支付給農村集體經濟組織負責人。至於具體的標準、數額、分配，往往是暗箱操作，導致農地補償分配渠道不透明，使得農民在征地補償中被政府、開發商、村領導剝奪，利益嚴重受損。
(6)現行的土地收益分配制度刺激政府征用更多的土地。我國《土地管理法》第五十五條規定，新增建設用地土地有償使用費的70%歸地方政府。實踐中，大部分土地出讓金是壹次性支付的，這就導致了土地征收的收益和成本在地方政府官員不同任期內的分配不均衡。在現有體制下，誰任期內征地出讓多，誰收獲就多。當土地出讓的收益與成本相匹配時，在任官員獲得全部收益，繼任官員承擔幾乎全部成本。在這種激勵約束制度下，怎麽可能不刺激地方政府獲取更多的土地？據國土資源部統計，到2002年底，全國累計土地出讓金已達7300多億元。以非市場的方式低價拿地、高價出讓土地，成為很多地方政府創造政績、增加財政收入的重要渠道。
三，完善我國土地征收制度的對策和措施
(壹)重新樹立正確的征地觀念。從規範國家與農民的利益分配入手，建立以市場配置為基礎的土地供應制度。建國後，國家通過工農價格的“剪刀差”，讓廣大農村和農民付出了沈重的代價。時至今日，在國家與農民利益的關系問題上，各級政府仍然普遍自覺或不自覺地存在著現代化必須以犧牲農民利益為代價的觀念。在當前城鄉差距不斷擴大的社會背景下，繼續采用“以農積工”的征地思維是不可取的。如果不改變這種觀念，農民永遠享受不到“國民待遇”，征地制度改革也不會到位。在土地征收制度的改革和設計中，要認識到土地征收權的公權力不是政府廉價獲取土地的手段，真正樹立和落實“權為民所用、情為民所系、利為民所用”的指導思想，轉變政府職能，建立以市場配置為基礎的土地供應體系。“政府永遠只是服務問題，而不是權力問題。”[6](P46)土地征收制度只是政府提供公共產品、服務社會的壹種形式，而不是政府盈利的手段。
(2)尊重和保護農民的土地財產權。“所謂財產，從法理上講，財產是壹組權利，由壹組所有者自由行使，其行使不受他人幹涉。”[7](P125)農民集體所有的土地是憲法確立和保護的農民的重要財產，農民應當享有自由使用其財產和創造收益的權利。但在實踐中，農民的土地產權往往模糊不清，這與這種權利形式的缺陷有關，但更重要的原因是政府保護產權的意識淡薄。在征地制度改革中，要把尊重和保護農民的土地財產權作為制度設計的基礎。第壹，廢除憲法第四款的規定，掃清憲法障礙。第二，對農民集體土地和國有土地的所有權要壹視同仁，同等保護，不允許厚此薄彼。允許規劃區內外的農民集體土地直接進入市場，土地使用者和農民可以自由交易。政府只是制定交易規則，充當好監督者。這樣既可以減少征地過程中的對抗，又可以擴大土地供應，解決城鎮化用地需求，實現穩定的土地供應；還可以使農民的土地財產進入市場，獲得資產收益，提高收入水平。
(三)明確界定公眾利益，確立征地範圍。政府只能為了公眾的利益而占有私有財產，因為政府是某些公共產品的最有效率的供給方，這意味著征用權應該用來促進政府公共產品而不是私人產品的供給。因此，當政府要供給具有非排他性、非對抗性特征的產品時，征用私有財產是正當的。因此，公共利益與公共產品相關。在市場經濟體制下，公共建設項目不再像計劃經濟體制下那樣完全由國家壟斷，壹些真正建設中屬於公共利益的土地有很大利潤。許多公共用途和公共事業都需要社會主體的參與。在這種情況下，土地使用的主體不僅包括公益性主體，還包括營利性主體。以公共利益為目的，可能存在於市場競爭行業，也可能存在於非市場競爭行業。因此，只有公共物品的供給和壹些特殊類型的土地才可以考慮行使征用權。公共利益只是征地的必要條件，不是充分條件。因為原則上政府可以以私人所有者要求的價格向其購買包括土地在內的必要投入品來提供公共產品，只有在談判成本過高而無法行使土地征用權的情況下才能使用。在發達的市場經濟國家，如英、法、美等國，很多公共事業都是借助私人力量投入開發建設，很少使用土地征用權，而是通過市場交易取得土地。因為征地補償相當於市場價，而征地程序復雜、耗時長，往往使得公共土地使用者不會首先考慮使用征用權取得土地。壹般只有在難以購買的情況下才會實施土地征收。這與我國大量“低門檻”濫用征地權正好相反。所以必須滿足兩個條件才能考慮征地。壹個是為了大眾利益，壹個是談判成本太高。界定壹個狹窄的征地範圍，可以改變過去濫用征用權的情況。
(4)完善土地征收的法定程序。法律的嚴肅性和嚴格性在於它的程序。沒有程序，就沒有法律。美國憲法修正案規定，未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產。按照美國法院的解釋，正當法律程序有兩層含義:(1)正當法律程序是實體法的壹項規則，稱為實體正當法律程序。從這個意義上說，正當法律程序要求國會制定的法律必須符合公平和正義；(2)正當法律程序是程序法的壹項規則，稱為程序性正當法律程序。從這個意義上說，正當法律程序要求行使權力剝奪私人生活、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人有權要求聽證。所以，聽證是美國公民根據憲法享有的壹項權利。英國與正當法律程序相對應的是自然正義原則。主要包括兩個內容:聽取對方意見和自己的案子誰都不能當法官。其中，聽取對方意見包括三個規則:公民在合理時間之前被告知的權利；公民有權了解行政機關的論據；公民有權保護自己。我國土地征收程序缺乏正當法律程序原則。現有的規定是在征地補償安置方案確立後聽取意見，剝奪了農民的聽證權利，沒有獨立於政府的機構主持聽證。在今後的修訂中，應重點完善三項程序和壹項制度。壹種是土地征收的公共利益聽證程序，這是壹種正式的聽證程序，主要是關於是否是公共利益，關於土地征收面積和位置的合理性。二是征地補償的標準聽證程序，即聽證補償的公平性和合理性。只有經過上述兩次聽證，才能行使征用權。三是土地征收的司法救濟程序。“行政征收救濟制度是公民的權益受到或者可能受到行政機關侵害時的壹種抗辯手段和申訴方式。“建立獨立於政府的土地征收委員會，負責主持公共利益聽證會和土地征收補償聽證會，並監督補償支付，以確保正當法律程序原則的實現。
(5)改革土地出讓金制度，抑制政府獲取土地的沖動。土地出讓金實際上是土地使用幾年的地租之和。政府獲得的土地出讓金很大程度上是未來收入的預支，表現在跨期地方政府的角度，即現任政府提前收回下壹屆政府的收入，是對下壹屆政府土地收入的透支。因此，地租的經濟本質可以還原為土地出讓金，在任的地方政府可以出讓土地，但土地的收益是在土地的使用年限內每年分期支付的。對於現政府來說，賣地越多，留給下壹屆政府的預期收益就越多，這樣就可以從經濟上抑制征地沖動。此外，每年繳納土地出讓金降低了房地產開發商的成本，也有利於房地產行業的健康發展。
(六)提高征地補償門檻，規範征地準入制度。征地補償必須公平合理。財產征收的社會負擔原則，是指在因政府目的征收財產時，應當公平補償財產所有人被征收財產的價值，否則“挑出特定個人承擔社會負擔”就是不公平的。目前，國際上關於投資保護的規定是充分、及時和有效的補償。中國三資企業法律規定“相應補償”，土地法規定“適當補償”。“相應”、“適當”、“足夠”的區別很大，實踐中掌握的標準可能差別很大，容易引起群眾不滿。法律應該有統壹的規定，統壹的標準，統壹的解釋，按照市場價格進行補償。不合理的補償也是壹種剝奪。通過剝奪私有財產來完成城市建設和實現經濟發展是不可取的，法律應當規定征收私有財產應當給予充分補償。關於補償款的支付，征地委員會應該通過銀行直接發給被補償的個人，避免中間作弊，為侵占、挪用補償款創造機會。
參考資料:
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