也正因此，北宋前期才要求凡是皇帝直批示的旨，必須通過中書門下或者樞密院的覆奏“中書、樞密院、三司奏事得旨，即日覆奏”《宋會要輯稿》儀制七之19記：“太宗淳化元年十二月十八日，詔中外臣僚所上書、疏及面奏事，制可者並須下中書樞密院三司以其事申覆，然後頒行。著為定制”；又如熙寧二年十二月四日，“詔文武臣僚及內臣等，進呈公事，批送合屬，中書樞密院別取進止。不得輒批依奏及直送諸處行遣。”而在中書覆奏的過程中，也可以駁回皇帝的要求。比如，《長編》卷189記仁宗嘉裕四年（1059）春正月丁卯：
以禦侍安定郡君周氏為美人。自溫成之沒，後宮得幸者凡十人，謂之十固，周氏、董氏及溫成之妹皆與焉。周、董既以生皇女進秩，諸合皆求遷改，詔中書出救諾，中書以其無名，覆奏罷之。求者不已，乃皆以手詔授焉。
這說明，如果沒有中書門下的參與，皇帝的命令是不能成為合法的官方命令的。就政務的流經部門來看，基本所有的政務都要以各種形式經過中書門下。這就使中書門下在政務處理中與皇帝壹起發揮重要作用。從權力的角度看，皇帝和中書門下分擔政務的決定權和辦理權。皇帝可以通過內制起草文書，將自身在辦理政務過程中形成的意見以文書的形式出現。這是皇帝具有政務決定權和辦理權的體現。而中書門下以敕牒劄子等形式的文書使皇帝的命令合法化。這也正體現出中書門下多具有的政務辦理權和決定權。
而我們通過對敕牒與制敕***同下發的情況，可以更清楚的勾勒出中書門下和皇帝在處理政務中的不同分工和作用。我們把上面說的以皇帝名義起草的文書統壹籠統的稱為制敕類的文書。現今我們無法全面了解所有制敕類文書的簽署格式。但是，從唐代的情況看，這類文書大致有兩類簽署格式。壹類是如敕旨型簽署格式。而另壹類是如制書類的簽署。在唐代這兩種格式的區別主要在於門下省在其中所封駁作用的不同。而我們現在可以看到的保留下來的北宋的授官告身類文書，是屬於第壹種，就是敕旨型的文書。這和唐代是相同的。但不同的是，這類告身需要與敕牒類文書***同下發。這種情況在唐代並不普遍。而普遍開始出現於五代時期。我們在這裏著重討論敕旨型告身的情況。希望從這類文書出發，來看中書門下和皇帝在文書運作中的地位，以及這和整個中央分層政務處理機制的關系問題。今天保存在宋人文集中的很多材料，都可以證明北宋前期這種***同下發情況的普遍存在。《鹹平集》卷23《謝除右補闕表》記：“臣錫言：臣今月二十日於天雄軍得河北南路轉運副使李管差軍將賫送進奏院遞到官告壹通，敕牒壹道。”再比如，《乖崖集》卷10《謝加階封表》記：“今月日進奏院遞到官告壹通，敕牒壹道。旨恩特賜臣大中大夫、進封開國公加食邑五百戶、勛、實封賜如故者。”又如，《文莊集》卷5《辭刑部尚書表》記：臣某言：“今月二十壹日，三班借職張守珍到州伏旨聖慈賜臣敕牒、官誥各壹道，特授臣刑部尚書、依舊知青州軍州事，並賜詔書示諭者。”類似這樣的材料在北宋前期的文集中是很多見的。而同時對比唐代和元豐改制後，則發現只有這壹時期才有這樣大量的敕牒與官告***同下發的情況。神宗元豐四年（1081）二十三日，當時負責制定元豐新官制的詳定官制所曾對北宋前期的下發官告的類別有過說明，“本朝以品官給告身，無品及壹時差遣不以職任輕重，皆中書門下給黃牒。”此處所說之黃牒當包括敕牒。這說明，北宋前期在任命差遣的時候，是不需要給告身的，而只要中書門下給敕牒就可以。而在給官告身的同時，會有敕牒同時下發。從劄子來看，敕書也是可以和劄子壹同下發的。真宗鹹平四年（1001）八月發敕院就上言：“中書劄子有和與敕同行下者，多不壹時到院。院每至催督，方始行下。竊慮或有廢忘，欲望自今不同至者，許令點檢，依敕文差錯例定責罰。”從文書流轉的過程來看，北宋詔敕的起草是由內制或外制完成的。《宋會要輯稿》引《兩朝國史誌》記內制（翰林學士知制誥）之起草文書壹般過程：
凡國有大除拜，晚漏上，天子禦內東門小殿，遣內侍召學士賜對，親諭密旨，對訖，學士歸院，內侍鎖院門，禁止出入。夜漏盡，寫制進入，遲明白麻出。閣門引授中書，中書授舍人宣讀。其余除授並禦劄，天子不禦小殿，不宣學士，但用禦寶封中書熟狀遣內侍送學士院，鎖院門而已。至於赦書德音，則中書遣吏特送本院，而內侍鎖院。
另外，還有材料可以看出，其他的壹些詔敕也有類似過程。如《宋會要輯稿》記北宋前期的制度，“外蕃加恩，中書進熟狀，哺後畫付學士，翌日降麻。”材料中所說到的幾種情況中，大除拜這樣重大的政務，是皇帝出面直接以賜對的形式把制的內容告訴內制。這壹內容可能是出自皇帝自身的獨斷，也可能是由皇帝和宰相商量決定的。類似的情況還有皇帝批答重要的臣僚的上奏，也是以手詔下學士院起草批答等文書。而其他情況，就是非大除拜之類的事情，則需要中書擬出熟狀或詞頭，通過皇帝的許可，給內制起草詔敕。這說明，詔敕的內容在擬定前，是需要經過中書的。而且中書需要擬出詔敕。經過皇帝的認可（如畫可），再由內制起草。
而對於屬於舍人院的外制來說，其情況略有不同。《宋會要輯稿》記：
中書在朝堂西，是為政事堂。其屬有舍人，專職諾命，缺則以他官知制誥或直舍人院。院在中書之西南，舍人六員，與學士對掌內外制。朝廷有除拜，中書吏赴院納詞頭。其大除拜，亦有宰相召舍人面受詞頭者。
可見，由外制起草的文書也是由中書給詞頭而起草的。而詔書起草後則也需要上報皇帝同意。內制和外制起草詔敕的過程中，都反映出了中書門下和皇帝***同的作用。也正是在這樣的過程中，中書門下會擬出敕牒或劄子。使其在詔書中的地位以敕牒和劄子的形式表現出來。《長編》卷180記至和二年（1055）七月戊寅知制誥劉敞所言：
伏見故事，遷官、降官皆特有誥命。前年因言事黜禦史吳中復，其時蔡襄當草制，封還詞頭。執政恥為所沮，遂單用敕牒降官，甚違故事。然有司不敢發明。近日龍圖閣直學士任敞落職，復但降敕劄，因循習熟，遂成近例，事出壹時，非政體也。欲乞今後除改命令，須遵用故事，合用誥詞者，不宜單降敕劄，務存舊法。有所沮勸。詔：今後責降官，並依故事降詔敕。
這段材料就說明中書在給內制或者外制詞頭的同時，需要擬出敕牒或者敕劄。而當詔敕擬定完成後，中書門下還要作虛署三省銜的工作。《宋史》卷284《宋祁傳》記：“凡制詞，既送閣門宣讀，學士院受而書之，送中書結三省銜。官告院用印，乃進內。”另《耆舊續聞》雲：“凡降誥，皆自學士院待詔書詞送都堂，列三省銜，官告院用印，然後進入。”
以上，我們從詔救類文書的起草流程，來說明了敕牒和告身***同下發的運作基礎，以及由此反映出來的中書門下和皇帝在政務處理中的互相分工的地位。
……
我們可以確切知道，此類告身文書要想成立，經過的需要簽署的部門官員包括知制誥、判門下省、尚書省都事、判吏部流內銓，以及判官告院。這壹過程，也可以從其他材料中得到有效印證。《職官分紀》卷九記：
大中祥符五年敕：流內銓註官後帖過院，逐申牒送南曹勾勘、引書限兩日南曹勾勘、印書訖，卻送詮限壹日，銓牒門下省限壹日，門下省進內限兩日，候內降到中書。中書限兩日卻送門下省。門下省卻給付都省承敕人，限壹日，送甲庫亦限壹日。甲庫出給籖符，關送南曹、格式司、官告院，限五日。南曹給歷子限十五日。官告院出官告限五日。
《職官分紀》卷九記：
（天聖）八年敕：自今銓司每有移註、對換、對移、就移、就註、選候、移改定後限壹日關貼過院，限三日修書黃甲送南曹勾勘，限壹日卻送銓，當日牒送門下省。本省限五日即書進入，候降出，中書即依元限壹日卻付門下省，限次日付都省承敕人，送入甲庫限兩日。如及十人以上，甲庫出給籖符及關南曹格式司官誥院限七日，南曹出給歷子限七日，官告院出給官告……
以上兩條材料說明了告身之流轉過程。而這些過程中，真正在文書成立中起關鍵作用並需要簽署的部門則是我們上面提到的幾個部門。從材料中看，流內銓完成了對選人的註官等工作後，會以關貼的文書形式把其結果送到舍人院擬文書。然後送到皇帝面前審批，再降到中書門下，然後到門下省。前面的過程在告身本身中並沒有體現，而皇帝同意有並不會在被告身人收到的由其他部門抄錄了的告身中實際看到，但是在實際原件中卻是應當有的。至於中書門下的作用，我們後面會結合敕牒做詳細分析。接下來，“門下省卻送都省承敕人”這壹實際過程在文書中是有體現的。但在都省承敕人後，並沒有再經過流內銓，而直接會經過官告院出官告。因此，我們推測，由於流內銓在入內前的文書中有重要作用，因此此處可能是由都省或別的部門代流內銓簽字。
我們同時看到，在此告身的簽署中，並沒有看到中書門下的簽名。如果這樣的詔書可單行而不需要中書門下簽字的話，那麽我們可以說，這些簽署的部門和皇帝***同擁有決定權。而中書門下在文書的成立上，並不是起到了具有決定權的關鍵作用。但是情況恰恰相反。就文書的作用來看，其實告身並不是必須的。《新五代史》卷五五《劉嶽傳》記唐明宗時：
（劉嶽）為吏部侍郎。故事，吏部文武官告身，皆輸朱膠紙軸錢然後給，其品高者則賜之，貧者不能輸錢，往往但得敕碟而無告身。五代之亂，因以為常，官卑者無復給告身，中書但錄其制辭，編為敕甲。嶽建言，以謂“制辭或任其材能，或褒其功行，或申以訓誡，而受官者既不給告身，皆不知受命之所以然，非王言所以告詔也。請壹切賜之。”由是百官皆賜告身，自嶽始也。
有學者在理解這段材料是強調這說明了告身的必不可少，以及在時人心目中的地位。但實際上，這段材料恰恰說明，告身在任命過程中，並不是具有決定作用的。他只是起到壹種榮譽證書的作用，以便讓受官者“知受命之所以然”。而真正起到決定作用的是敕牒。我們對上面的三個告身的分析可以看出，此類告身文書在運作過程中，需要經過中書門下，並由中書門下進行審核，然後再發往門下省。中書門下會在文書停留的時間內發布敕牒或劄子文書，配合此告身的下發。而只有有了這樣的敕牒或劄子，由皇帝和有司通過的告身才能夠具有真正的法律效力。這有力的說明，中書門下在政務處理中具有的重要的地位。這種重要的地位，並不僅僅表現在敕牒配合告身下發這壹點上，從更多的材料中，我們看到，在任命臨時差遣，以及壹些特殊的情況下，敕牒是基本的必要文書，而告身則可能並不需要。上面我們列舉的黜禦史吳中復，因為蔡襄封還詞頭，而中書單用敕牒降官的例子正說明這壹點。盡管這是違反規定的，但是如此清況能夠發生，說明中書的權力是能夠做到這壹點的。也正是由於在當時存在著很多單以敕牒或劄子任命差遣以及封賜廟額的情況，使得中書門下可以能夠利用這樣的制度空隙。從另外壹個角度上來看，即便是中書門下可以以敕牒單獨行使權力，而敕牒本身也必須有皇帝的批復（下詳），這說明盡管中書門下在此過程中會起到決定作用，但中書門下職能的行使必須是在皇帝許可的基礎上的。中書門下和皇帝是文書運行過程中的兩個起決定作用的點，雙方***同行使著對政務的決定權。他們互相配合，在制度規定上，不允許任何壹方擺脫另壹方而單獨指揮政務，獨享政務的決定權。同時，盡管在文書的運行過程中，流內銓、官告院等單位需要簽署文書。但他們的簽署並不是告身能夠成為敕書的必須條件。因此，這類的簽署體現了這些部門具有的是辦事權，而不是決定權。從這點我們也可以看到在處理政務的過程中所體現出來的層級關系。那就是，中書門下和皇帝在日常政務的處理中，是密不可分的***同體。兩者處於同壹層級中，對壹些壹般性的政務，皇帝和中書門下***同行使決定權，同時中書門下通過擬發敕牒的過程，也部分行使政務辦理權。對於重要政務，皇帝則也可能直接行使政務辦理權，親自給出意見處理。而其他的中央政府部門和地方部門，盡管可以直接向皇帝報告政務，但其在政務處理中，是處於另外壹個層級的。它們行使的，是政務的辦理權。這種辦理權體現在壹方面將其意見上報，另壹方面則會按照皇帝和中書門下的命令具體辦理政務。
為了更深入說明這壹情況，我們來看另外壹種情況，即敕牒和劄子單獨指揮政務的情況。我們在石刻材料及其他壹些文獻中，看到有很多單獨行下的劄子或敕牒。這類單獨行下的劄子或敕牒從內容上來看，包括兩類。壹類是中書門下並不在其中參與意見，而只是把臣僚或部門的上奏和皇帝的批復直接轉錄行下。另壹類則除了轉錄行下外，也加上壹些中書門下的指揮。從形式上看，敕牒上都會寫有“牒奉敕（如右），牒至準敕。故牒”的字樣。而劄子上也會寫有“奉聖旨：雲雲。劄付某某準此者。”這反映出，敕牒和劄子都必須有皇帝的指揮。
同時，我們還看到，這些敕牒在發放的同時，並沒有和前面所列舉的告身壹樣配合敕旨下發。在這種情況下，中書門下單獨發放包含有皇帝敕旨的敕碟，所起到的作用，其實就是敕的作用。有學者通過考察宋初人在敕與敕牒兩個詞的使用，發現敕牒在很多時候就是被宋人說成是敕。這說明，實際上敕牒所起的作用就是敕的作用。即所謂的“聖旨、劄子、批狀，中書頒降者悉名曰敕”。《宋會要輯稿》職官壹之68記：“國朝中書門下題榜止曰中書，印文行敕曰中書門下”。這裏的行敕其實就是指的敕牒。正因於此，中書門下的敕牒可以不需要和皇帝的敕旨***同下發。而也只有理解了這壹點，我們才能明白為什麽皇帝的內降在宋代並不等於具有法律效力的敕。之所以如此，就是因為它沒有經過中書門下的轉發和簽押，在運行流程中，也沒有經過中書門下機構。盡管在中書門下的轉發中宰相並沒有參與任何的處理，而只是起到了轉發的作用。但是，這種沒有處理意見的轉發，實際上是賦予了皇帝的批示能夠行下的法律效力。
……
臣僚把奏狀上給皇帝後，如果是需要皇帝指揮的，會寫上“伏候敕旨”。皇帝看到後，就會在後面進行批復。然後，這壹的批復就會下發到中書門下。中書門下會把帶有批復的奏狀進行轉錄、宰相押字，制作成為敕牒。再下發到具體的地方政府。
我們還可以從中書門下的內部機構設置上來看這壹職能的行使。北宋前期中書門下的堂後官系統據《宋會要輯稿》職官壹之16所記包括：
其吏史則有堂後官，主事，錄事，主書，守當官。其吏舍則日制敕院。堂後官八人，舊制自選人入為堂後官，轉至五房提點始得佩魚。至和元年，詔中書提點五房公事，自今雖無出身，亦聽佩魚。主事七人，錄事十人，主書十四人，守當官二十人。分掌握五房。壹曰孔目房。二曰吏房，三曰戶房，四曰兵禮，五曰刑房。又有生事、勾銷二房。其給使則有沿堂五院行首壹人，副行首二人。通引官九人。堂門官七人，直省官十壹人，發敕官五人。驅使官二十二人。
中書門下的堂後官包含有五房。每房又有堂後官、主事、錄事、主書、守當官。而這五房則合稱為制敕院。從名稱上看，這五房正是中書門下處理皇帝詔敕，制作敕牒、劄子的主要運作機構。北宋初期，中書門下“逐房堂後官，壹人主承受批鑿聖語、定押敕草；壹人主點檢書寫熟狀，呈押進入；壹人主對讀印押發放。”另有錄事二人，守當官三人。這壹設置到了淳化四年（993）的時候發生了改變。由於當時諸房堂後官互相之間難以統協，所以置都提點五房公事壹員，其他五房各置堂後官壹員。同時增加錄事、主書、守當官，分屬諸房間。同時後又於鹹平時置主事。同時又置有沿堂五院掌取旨事。這些調整使中書門下的堂後官系統逐步完善。但其職權範圍仍然包括宋初的那些基本職權。其中“批鑿聖語、定押救草”當指的是將皇帝批下來的批語書寫成敕牒或者劄子的形式，然後經過宰相簽押，通過發敕院等單位下放。而未經過此處理的單純的皇帝的批復只可算為敕草，而不可成為具有法定效力的敕牒。
另外，從現存的劄子上我們也可以看到日常政務的處理渠道到底是什麽樣的。《長編》卷245，熙寧六年五月戊辰條，引《編錄冊》宣和（1125）七年四月二十壹日中所引用的熙寧六年劄子：
熙寧六年五月二十六日中書劄子，詳定行戶利害條貫所奏，準中書劄子節文：奉聖旨，詳定到行戶利害，先次聞奏。今先詳定到下項節文數內壹項，據行人徐中正等狀：屠戶中下戶二十六戶，每年***出免行錢六百貫文赴官，更不供逐處肉。今據眾行人狀，定到下項中戶壹十三戶，***出錢四百貫文，壹年十二月分，乞逐月送納，每戶納錢二貫七十文；下戶壹十三戶，***出錢二百貫文，壹年十二月分，乞逐月送納，每戶納錢壹貫二百九十文。右奉聖旨：宜令詳定行戶利害條貫所計，三司同***相度聞奏。劄付詳定行戶利害條貫所。準此。
這壹劄子是由中書門下發給詳定行戶利害條貫所的。通過對這壹劄子的分析，我們看到這壹件政務的處理過程。皇帝經過中書門下給詳定行戶利害條貫所發聖旨，要求其詳定條貫。這壹聖旨不是直接發給條貫所的，而是經過中書門下制作成劄子，並在劄子中包含了聖旨的內容。詳定條貫事務所按照聖旨進行辦理，定出處理意見後，直接報給皇帝。皇帝做出批示後，又下發給了中書門下，中書門下制作為劄子，發給條貫所和三司。這壹過程，和我們前面對敕牒研究所觀察到的過程基本類似。可見，皇帝的聖旨從制度上應當通過中書門下的劄子形式轉發。盡管臣僚和有司可以直接向皇帝報告政務，但皇帝從制度上來說，是不允許直接批復個人意見，並直接令有司執行的。這也正是為什麽有司接到皇帝的內降需要通過中書門下覆奏的原因。
從文書簽署體制上看，產生這壹問題的原因在於在唐代的三省體制之下，壹般的敕書經過中書省、門下省、尚書省的長官簽押，再經過皇帝的禦畫，已經具有了法律效力，因此其本身就可以以正式政府文件的形式下發。但是北宋元豐改制前，由於三省制已經不復存在，因此，原有的依附於三省制而存在的制敕體制也無法單獨運行下去。因此，就產生了皇帝的詔敕以中書門下敕牒或劄子的形式下發或者配合敕牒劄子下發的情況。壹方面，內外制的產生，皇帝在文書上有了獨立的詔書擬訂權。另壹方面，這種擬定權，又必須經過中書門下才可以成為真正的具有法律效力的文書。中書門下在接到批復等聖旨後，或者直接轉發，或者加入壹些保證聖旨執行的指揮再下發。而也只有經過中書門下以敕牒或劄子下發的皇帝的聖旨，才真正具有法律效力。
另外，我們還看到，就劄子或敕牒的接收單位而言，中央和地方部門都可以直接作為接受的對象。換言之就是說這些中央和地方部門都是直接受中書門下和皇帝的指揮。這樣，我們就可以對北宋前期的政務運行的層級關系作壹個大致歸納。在北宋前期，中書門下和皇帝是互相依存的兩個處理政務的重要部門。他們在處理政務的過程中互相分工並且互相依存。他們都具有政務的決定權和辦理權。並因政務事情的重要程度來分別行使這樣的權力。但就政務決定權上來看，北宋前期從制度上規定中書門下和皇帝需要***同具有分享決定權。而中書門下和皇帝之外的部門，無論是中央或地方，面對中書門下和皇帝，都是屬於同壹層級的。這壹層級具有部分的政務辦理權。因此，我們可以說，從文書運行的分層機制上看，其分層主要分為兩個層級，即皇帝與中書門下屬於壹個層級，而其他有司則屬於另壹個層級。