壹、彈劾制度運作的程序設定
彈劾制度壹旦運作起來，其核心問題是彈劾程序規則如何設定。目前，在彈劾案提起、表決等基本規則方面，各國均有比較成熟的規定。壹般而言，彈劾案多由議會的下院(眾議院)提出,也有的國家是由“兩院”***同提出。
在美國，彈劾提出的程序是從眾議院司法委員會的調查開始,到眾議院將彈劾決議案(包括彈劾指控)提交給參議院為止。這個階段主要包括7個步驟：(1)眾議院司法委員會討論是否進行正式彈劾調查，在此過程中,可以舉行聽證會,並往往要進行激烈的辯論。(2)司法委員會對正式彈劾調查的決議進行投票表決，該決議獲得相對多數票即可通過。(3)眾議院表決司法委員會關於正式彈劾調查的決議案，以決定是否授權司法委員會進行調查。(4)司法委員會進行正式彈劾調查，包括舉行聽證會和辯論，尤其要聽取被彈劾調查者壹方的辯護。(5)司法委員會討論並表決關於彈劾指控的議案。(6)眾議院對司法委員會通過的彈劾指控進行審議、辯論和表決，每項彈劾指控只需要獲得相對多數票就能通過。(7)眾議院將通過的彈劾議案提交參議院[2]。
參議院在收到彈劾議案之後，必須在最高法院首席大法官的主持下，對每項彈劾指控進行聽證。眾議院的公訴人和被彈劾審判者的律師陳述各自的立場及其理由,並進行辯論；雙方還可以要求傳喚證人。隨後參議員們進行秘密辯論，在參議院多數議員同意的情形之下,也可以進行公開的辯論。最後是參議院的投票表決。這是參議院審議彈劾案的程序,也是整個總統彈劾的法律程序的結尾步驟。按照規則,必須對每項彈劾指控分別進行投票。只有經出席參議員2/3多數同意,才能作出定罪和免職的判決。否則,就應宣布總統無罪[3]。
韓國憲法規定,“除總統以外對公務員的彈劾訴訟需要有國會1/3以上議員的提議,但對總統的彈劾訴訟需要有過半數以上國會在職議員提議”(憲法第六十五條)。“除總統以外對公務員的彈劾決議需要有過半數以上國會在職議員贊成,但對總統的彈劾決議需要有國會在職議員2/3以上的贊成”(憲法第六十五條)。“國會對彈劾訴訟作出決議時,議長應及時向作為法制司法委員長的訴訟委員提交訴訟決議書的原件,並將其復印件送到憲法裁判所。”(國會法第二百三十四條第二款)此外，菲律賓憲法規定,彈劾案的提出必須得到國民議會全體議員的1/5以上的贊同票,如果判定被彈劾的官員有罪,還需要全體議員的2/3多數同意。
但是在進入彈劾案審議階段，就出現具體程序規則如何設定的難題。
在美國，壹般認為“彈劾總統，尤其是參議院審議眾議院提出的彈劾案,實際上就是對總統的壹種審判。”盡管對這種審判的性質還有爭論，但人們都認可它是審判。“因此,除了美國訴訟(主要是刑事訴訟)的種種正當程序規則，如證據規則，控辯雙方的陳述和辯論等等,對審議總統彈劾案有著直接的引導作用。”[4]彈劾審判指導原則雖然清晰，不過事實上，程序規則操作起來難度卻不小。有論者指出參議院審判也會因為缺乏詳盡規則而受阻，“例如缺乏規定證據要旨的規則、有關審判前秘密泄露的規則、有關證據的規則、有關參議院在彈劾審判中適當行為的規則（像任何法官或陪審員壹樣，在審判結束前，應當禁止他們對審判作公開評論，或與訴訟當事人――白宮和眾議院彈劾官員進行秘密交往）、有關陪審團的裁定形式規則（還應包括事實調查結果、判決無罪或有罪的最低限度）。因為缺乏必要規則，參議院不時為援引下壹程序規則而使審判中斷。這些停頓成為黨派之間爭論的理由，他們強調彈劾程序連最基本的法律正義要求都達不到。”[5]由此產生的法律程序問題是：“應當遵守哪些程序規則，尤其是其舉證責任是否應為排除合理懷疑的刑事舉證責任？在彈劾之前，參議院和眾議院是否應當采用旨在使彈劾過程更加符合法定程序要求的那些具體規則？”[6]所以有學者認為，克林頓彈劾案是壹場憲政危機，“這突出地表現在美國法律關於彈劾程序的規定和美國憲法關於彈劾條款定義的不確定性”[7]。
韓國憲法規定由國會決議彈劾訴訟,憲法裁判所進行對公務員的彈劾審判(憲法第六十五條第壹款,第壹百壹十壹條第壹款,憲法裁判所法第二條)。然而,總統彈劾審判案不僅沒有先例,且在現行法令中也沒有實際程序上的規定，“這裏包括少數意見的公開問題和彈劾訴訟決議前對被訴訟人的告知以及賦予陳述意見機會等。彈劾訴訟決議的具體程序規定、彈劾訴訟的撤回條件及程序、彈劾訴訟事由的追加條件及程序、對導致權限行使停止的彈劾訴訟決議進行壹定的證據調查、防止彈劾訴訟權的濫用、體現彈劾訴訟制度宗旨的規定之引進、關於被訴訟人出席的具體規定、對證人不出席時是否強制及有關程序的規定、被訴訟人在相關刑事訴訟中被確定為無罪時能否提出以相同事由為理由的彈劾審判的再審請求等。”[8]
二、政治動機與彈劾制度的啟動
憲政史上壹些著名的彈劾案件表明，彈劾制度的啟動，往往以現實政治考慮居多，所以彈劾罪名也以政治性質居多。
英國憲政史上著名的1640年斯特拉福彈劾案發生時，雖然下院議員們輪番揭發國王寵臣斯特拉福的罪行，但都是壹些籠統的叛國罪之類，誰也指不出他違反了哪些具體法律。最後議會下院只能通過《剝奪公權案》，以任何企圖篡改現存憲法和政府體制的行為都是叛國罪的名義，將斯特拉福繩之以法。不難看出，議會彈劾絕對專制主義積極支持者斯特拉福的真實動機，是希望借此削弱查理壹世的專制統治力量[9]。
美國歷史上針對總統的彈劾程序***啟動4次。其中以1868年安德魯?約翰遜總統彈劾案、1998年克林頓總統彈劾案較有代表性，兩者都是在眾議院獲得通過之後，在參議院被否決[10] 。安德魯?約翰遜被國會彈劾，表面原因是約翰遜蔑視國會權威，在國會通過壹項否定總統對內閣官員有解職權的法律後，他仍然堅持把陸軍部長解職，激起眾議院的憤怒與不滿，以至於投票決定彈劾他。實際原因卻是總統與***和黨激進派之間的政見之爭，在後者看來他對戰後南方各州過於仁慈。國會中的***和黨激進派希望以彈劾的方式迫使約翰遜去職，改變其戰後重建計劃。正因為如此，在隨後的參議院表決中，有7名***和黨人確信這些彈劾條款背後有著政治動機，他們超越了黨派界限，投票支持判約翰遜無罪[11]。於是出現了35票對19票的投票結果，比定罪和罷免總統職務所需的2/3票數只少壹票，這樣彈劾案在參議院表決未獲通過，約翰遜得以保住總統職位。
同樣地，有論者認為克林頓彈劾案從壹開始就不是個人純粹隱私問題，也不是純粹的法律問題。兩黨在這場風波中采取的立場主要出於黨派政治的動機，而不是法律正義或者道德正義的動機，即使後者並非壹點也不存在。1998年11月間的形勢是，如果克林頓在即將來臨的議會中期選舉之前被逐出白宮，民主黨在選舉中將肯定失去更多的席位。“將依法取代克林頓完成本屆任期的在任副總統戈爾是否能夠為民主黨重整旗鼓是十分令人懷疑的”。在這種情形下,整個民主黨很可能會在美國政治歷史上又壹次進入低谷，***和黨會趁機穩定在國會的多數控制,左右選民，並且極有可能在2000年秋季的總統大選中獲勝[12]。所以，“單獨來說,克林頓與萊溫斯基的關系是兩個成年人之間的隱私,它涉及道德和當事人的家庭問題,卻不是法律問題,也不是政治問題。”從這個意義上說,克林頓彈劾案是被黨派鬥爭的機器制造出來的[13]。因此，“約翰遜與克林頓這兩個彈劾案顯示，這種監督權有時甚至可能被總統的政敵所濫用，連總統對議員的態度或性行為都可能成為彈劾的借口”[14] 。
2004年3月，韓國發生有史以來第壹次國會彈劾總統案。彈劾理由是在野黨認為總統盧武鉉在國會議員競選活動中，存在支持特定政黨的發言等違反選舉法嫌疑以及親信腐敗等問題。但是根本原因還是在野黨的選舉考量，“選舉使在野黨能否確保與原來壹樣的多數席位，繼續掌握政局的主導權，還是作為第三大黨的執政黨確保多數席位，使盧武鉉總統在余下的執政期間得以履行總統選舉期間的公約的轉折點”[15]這樣在野黨為實現繼續在國會中保持多數優勢地位的目標，決定對盧提出總統彈劾訴訟案,並在國會(臨時會議)正式會議上以超過在職議員2/3的贊成票通過。
其實在野黨的彈劾理由在法理上是站不住腳的。正如韓國憲法裁判所在駁回彈劾審判請求的判決書中指出，關於被訴訟人（盧武鉉）貶低現行選舉法的發言,裁判所判斷為總統將現行選舉法貶低為官權選舉時代的遺產,不構成對現行法的肯定的違反行為，“整體考慮上述發言的具體狀況,沒有背逆自由民主的基本秩序的積極意思,或不構成將法制國家原理根本否定的重大的違反行為”[16]。
從英、美、韓等國的實例中不難看出，彈劾案的提出以政治動機考慮為多，或是國會多數黨與國家元首的政見之爭，或是在野黨出於競選的需要，希望借此削弱執政黨力量，謀求在國會中的多數優勢地位。
三、制度變遷視野中的彈劾實踐
從制度變遷視野中觀察議會彈劾權在各國的歷史實踐，壹些經驗得失值得總結。
第壹，民主化起始階段彈劾權輕易使用的隨意性。美國建國以後，眾議院提出的第壹個彈劾議案是在1797年7月5日。彈劾對象是來自田納西州的參議員威廉?布朗特（William Blount）。通過他的壹封密信內容，指控他與英國密謀，策劃組織壹支由印第安人與邊境居民組成的遠征隊，在英國艦隊的支持下，攻擊正在與英國交戰的西班牙在佛羅裏達半島的領土[17] 。關於這次彈劾案的合法性，有學者指出：“在眾議院的彈劾行動中壹個未經解決的問題是，布朗特的行為與他的官方身份之間的關系。顯然，作為參議員，他是不應該被彈劾的，但是他在參議院的同事們，誇大了他的密謀計劃如果付諸實施的國際影響。” [18]但當時的眾議院司法委員會主席，特地引用了英國的先例，認為布朗特以壹位普通公民的私人身份可以被彈劾。雖然最後布朗特未經參議院的彈劾審判，但是在同年7月8日，參議院還是作出開除布朗特參議員職務的決議。
在美國各州也是如此。作為壹種州議會控制執法行為的主要機制，彈劾權運用相當頻繁，在1776~1805年的30年間，新澤西州議會已發動了9次彈劾，佛芒特州6次，馬薩諸塞州和賓夕法尼亞州各4次，南卡羅來納州和肯塔基州各3次，田納西州2次，喬治亞州1次。與英國下院對內閣的不信任表決不同，美國的聯邦和各州議會只基於官員行為來決定彈劾，且彈劾程序獨立於普通刑事訴訟，彈劾決定則不受法院的司法審查[19]。
第二，現實政治實踐中彈劾權實際效果不容高估。人們習慣上認為，議會彈劾權理所當然是壹種非常有威力的制度，似乎壹旦運作起來，就能起到立竿見影的作用，但是彈劾實際效果卻很難高估，有時候甚至事與願違。
1998年克林頓彈劾就是壹個明證。克氏的醜聞並沒有像壹些***和黨人所希望的那樣，對國會中期選舉結果產生決定性的影響。反而，民主黨取得預期的成績，獲得了壹次小規模的勝利，在眾議院增加了5個席位。“國會中的***和黨人發現他們自己處在嚴重的政治困境中。那些來自社會保守人士的核心選民要求彈劾並且不願對不可饒恕的事情的處理打折扣，而當時，廣大的公眾明顯地反對趕走總統。面對錯綜復雜的事情，2/3的美國人也認為國會議員應該順從公眾意見的調查結果，而不是鑒於它們自己對彈劾的最佳判斷。”[20]
此外，彈劾制度在實際中的運用率和成功率都是相當低的。從歷史上看,英國除在彈劾制度創立的幾百年中成功地實施過兩次彈劾外,從1804年迄今,已將該制度束之高閣。美國自1800年到克林頓彈劾案發生的1998年,眾議院***處理過60余起彈劾案,其中只對14人提出了彈劾，最後只有7名法官被彈劾免職 [21]。再如法國,只有1972年對蓬皮杜政府的彈劾獲得了必要的多數通過,自1958年至1979年的24次彈劾案中,成功率僅為4%。因此有學者認為，可見彈劾案在政治實踐中所能發揮的監督、制約作用,遠不如當初人們想象的那麽“偉大”[22] 。
第三，現代民主國家彈劾權慎重使用的務實選擇。壹般來說，國會對於行政部門的權力制約，在總統制國家只有彈劾權最為重要，所以也就特別強調彈劾權的行使。但即使如此，在彈劾權使用較多的美國，人們也不贊成頻繁使用彈劾權，正如有學者在總結約翰遜總統彈劾案經驗時指出：“如果成功的話，並作為壹個先例被接受，那麽將會改變三權分立、制約與平衡的原則，使美國成為壹個國會獨裁的國家。” [23]而且，“這個彈劾案的失敗，雖然是對曲解憲法行為的永久性警告，但是更多的還是壹種不祥之兆。此外，如果不是捍衛總統的言論強有力與令人信服，從而影響了個別參議員，進而可能改變了好幾位參議員的立場，那麽美國政治史上壹次最嚴重的悲劇發生將無法阻止。”[24]
法國自第三***和國以來，歷次憲法均有關於彈劾權的規定，即***和國總統應對叛國罪負責，政府成員應對在執行職務時的犯罪行為及危害國家安全罪負刑事責任。由眾議院提出控告，交特別高等法院審判。但是議會行使彈劾權的難度呈逐漸加大的趨勢。1875年憲法規定，眾議院可對總統的叛國罪及部長們的瀆職罪提出控告，由參議院組成特別高等法庭審判。1946年憲法規定，國民議會以無記名投票及議員總額（不包括指定參加起訴、偵查、審判的議員）的絕對多數通過，可控告總統和政府部長，並移交由國民議會於每屆議會之始選舉組成的特別高等法院審理。1958年憲法則規定，兩院只能以議會組成人員的絕對多數作出相同的表決時，才能對總統的叛國罪及政府成員的瀆職罪和危害國家安全罪提出控告，然後移送特別高等法院審判。這種制度設計迫使法國議會謹慎行使彈劾權。自第三***和國以來，法國總統、總理還沒有壹位受到過彈劾，政府成員受彈劾的也不多，僅在1920年，眾議院因約瑟夫卡約在戰時有通敵嫌疑，對其提出彈劾案，參議院審判有罪之後，處以3年監禁，剝奪公民權10年[25] 。
在彈劾制度的發源地英國，“彈劾制……久已廢弛不用，且自1805年以來，英國議會從無行使彈劾權之事；蓋英國法庭的獨立，既足以為國務員犯罪的制裁，而自議會內閣制實現以後，英國議會尚可投不信任票以為國務員犯罪或失職的制裁。”[26] 從1805年以來，英國議會就不再使用彈劾權。總之，在議會內閣制國家，由於內閣制的逐漸完善，議會可以通過不信任案的形式迫使內閣辭職，以達到監督政府的目的。而且這種方式與彈劾制度有異曲同工之妙，程序更加簡便，所以彈劾權極少使用。
註釋：
[1]戴維?米勒、韋農?波格丹諾編：《布萊克維爾政治學大百科全書》，鄧正來等譯，中國政治大學出版社1992年版，第370頁。
[2][3][4]劉想樹：《美國總統彈劾制度與法治》，載《廣東社會科學》2000年第6期。[5][6]理查德A波斯納：《國家事務：對克林頓總統的調查、彈劾與審判》，彭安等譯，蔣兆康校，法律出版社2001年版，第78~79、7~8頁。
[7]趙軼峰：《克林頓總統彈劾案中的權力和權利沖突》，載《美國研究》2002年第4期。
[8]羅勝福：《韓國的彈劾制度及盧總統彈劾審判案的主要爭議》，載《當代韓國》2004年夏季號。
[9]斯特拉福彈劾案內容參見程漢大《彈劾與英國憲政》，北京大學世界現代化進程研究中心主編《現代化研究》第3輯，商務印書館2005年版，第332~333頁。
[10]1843年約翰?泰勒總統彈劾案在眾議院提出討論但未通過。1974年理查德?尼克松總統彈劾案僅經過眾議院司法委員會表決通過，尼克松就已宣布辭職。
[11]施密特、謝利、巴迪斯：《美國政府與政治》，梅然譯，北京大學出版社2005年版，第284~285頁。
[12][13]趙軼峰：《克林頓總統彈劾案中的權力和權利沖突》，載《美國研究》2002年第4期。
[14]趙心樹：《選舉的困境――民選制度及憲政改革批判》，四川人民出版社2003年版，第377頁。
[15][16]羅勝福：《韓國的彈劾制度及盧總統彈劾審判案的主要爭議》，載《當代韓國》2004年夏季號。
[17][18]Irving brant, Impeachment: trials and errors, New York, Alfred.A.Knopf,1972, p24-26.
[19]張千帆：《西方憲政體系》（上冊），中國政法大學出版社2001年版，第577~578頁。
[20]蓋裏 C 傑克布森：《1998年國會選舉中的彈劾政治》，復旦大學出版社2002年版，孫哲主編《美國國會研究》第1輯，第219頁。
[21]William H. Rehnquist, Grand Inquests: The Historic Impeachments of Justice Samuel Chase and President Andrew Johnson (New York: Quill William Morrow, 1992). Ann Coulter, High Crimes and Misdemeanors: The Case against Bill Clinton (Washingtong, D.C.: Regnery Publishing, Inc., 1998).
[22]卞慕東：《論西方憲政的彈劾制》，載《廣西大學學報（哲學社會科學版）》1997年第2期。
[23][24]Irving brant, Impeachment: trials and errors, New York, Alfred.A.Knopf,1972, p4，P154.
[25]洪波：《法國政治制度變遷――從大革命到第五***和國》，中國社會科學出版社1993年版，第161~162頁。
[26]王世傑、錢端升：《比較憲法》，商務印書館1999年版，第252頁。