壹、人民公社後期的土地政
1978年12月黨的十壹屆三中全會召開以後，實現了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折。從此，中國社會進入了建設中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續制定了壹些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國***產黨第十壹屆中央委員會第三次會議通過了《農村人民公社工作條例》，***15章60條，簡稱六十條。有關土地方面的政策規定有：保護人民公社各級所有權；國家和集體建設占用土地，必須嚴格按照法律規定辦理，並盡量不占耕地；農村土地包括宅基地壹律不準出租和買賣；有宜農荒地的社隊，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經縣批準，可以有計劃的開荒；壹切宜林荒山、荒地、沙區，都要有計劃造林種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農田基本建設以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認真搞好規劃，有步驟地進行統壹治理，建設高產穩產農田；大力改良土壤，定期進行土壤普查，建立土壤檔案，根據土壤狀況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。
1978年12月22日，中國***產黨第十壹屆中央委員會第三次會議通過了《加快農業發展若幹問題的決定(草案)》。主要內容有：不允許無償調用和占用生產隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；社員自留地是社會主義經濟必要補充部分；繼續實行三級所有、隊為基礎制度；因地制宜搞好農田基本建設；充分利用現有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造田，社隊所造耕地從收獲之年起，五年不計征購，墾荒、圍海造田要註意生態平衡，不準破壞森林、草原、水產資源，不準妨礙蓄洪泄洪；基本建設要節約用地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；運用現有大城市力量，逐步建設衛星城鎮和小城鎮；加強黨和政府對農業的領導。
1979年4月1日，由農業部、財政部、國家農墾總局、中國農業銀行聯合發出《關於加強農村人民公社開荒管理工作的通知》。通知規定：公社開荒應當采取小片、就近、自辦為主的方針；開荒社、隊壹定要種好現有耕地，確保開荒種地兩不誤；開荒要發揮自有資金能力；完成當年開荒任務後，要登記造冊上報驗收，不得不報、少報或以少報多。
1982年9月中***第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂並通過了《中華人民***和國憲法》。該憲法第13條關於行政區域劃分的規定，恢復了原來的鄉、鎮、村體制，標誌著人民公社開始解體。
二、家庭聯產承包政策的演變
以1978年黨的十壹屆三中全會為界：前20年是人民公社的歷史，這壹時期的土地政策帶有濃厚的人民公社色彩，後20多年是改革開放時期家庭聯產承包責任制的歷史。這後壹時期的土地政策代之以土地承包為特征的新政策模式，使中國農地制度變遷進入了壹個新的發展階段。回顧這20年的歷史，家庭聯產承包責任制暨土地承包政策②，大致可以分為以下幾個階段：
第壹階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這壹階段農村土地使用制度發生了根本性轉變，其體制特征是人民公社“三級所有，隊為基礎”的經營制度全面解體，新的以“包產到戶、包幹到戶”為標誌的家庭經營體制基本確立。
1978年12月中***十壹屆三中全會原則通過的《中***中央關於加快農業發展若幹問題的決定（草案）》，雖然肯定了“包工到作業組，聯系產量計算勞動報酬”的責任制，但仍規定“不許包產到戶，不許分田單幹”。1979年9月，中***十壹屆四中全會修改並正式通過了《中***中央關於加快農業發展若幹問題的決定》，將草案中“不許包產到戶，不許分田單幹”，改為“不許分田單幹”，初步肯定了“包產到戶”的辦法。同時，允許某些副業生產的特殊需要和邊遠地區、交通不便的單家獨戶包產到戶。這就在政策上放寬了壹步。1980年春，關於是否包產到戶問題，爭議比較激烈。5月31日，鄧小平同誌正式表態：“農村政策放寬以後，壹些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。”③這就有力地支持了農村土地改革政策的推進。9月，中央發出《關於進壹步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》。該文件不僅強調了集體經濟是我國農村經濟的基礎，而且充分肯定了專業承包聯產計酬責任制，並對包產到戶的作法作了基本的肯定。中央指示下達後，生產責任制推廣範圍迅速擴大，各種聯產責任制形式迅速發展，尤其是包產到戶、包幹到戶發展更快。到1981年10月，全國農村基本核算單位中，建立各種形式生產責任制的已占97.8%，其中包產到戶、包幹到戶的占到50%。
1982年1月，中***中央批轉的《全國農村工作會議紀要》第壹次明確地肯定了包產到戶的社會主義性質，指出：“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，聯產到戶，包產到戶、到組等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”。這就進壹步消除了人們的思想疑慮，促進了包產到戶的迅速發展。據1982年11月統計，實行家庭承包的生產隊已占到總隊數的78.8%。
1983年1月，中***中央發出的《當前農村經濟政策的若幹問題》文件中，指出以包產到戶、包幹到戶為主要形式的聯產承包制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造”，要求“凡是群眾要求實行這種辦法的地方，都應當積極支持”。在這壹政策指引與召喚下，包產到戶不僅在壹般地區已經普及，而且在沿海經濟發達地區和東北農業機械化程度較高的地區也有了迅速發展。到1983年末，全國實行家庭承包的生產隊已占到總隊數的97.8%。此後，家庭承包經營進入穩定完善階段。
1984年1月1日，中***中央又發出《關於1984年農村工作的通知》，該文件進壹步規定了土地承包政策問題，主要內容有：穩定、完善聯產承包責任制，延長土地承包期，壹般在15年以上；鼓勵土地逐步向種田能手集中；農民向土地投資應予以合理補償；自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業用地；為完善統壹經營和分散經營相結合體制，應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織；進壹步放寬政策，加速對山區、水域、草原開發，鼓勵種草種樹，改良草場，發展水產養殖，保護天然資源。
第二階段是大磨合階段（1985.1—1991.12）。這壹階段家庭聯產承包責任制在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中處於壹個劇烈的分化、改組並重新整合的過程，其體制特征是農村經濟體制改革向縱深發展，全面轉入農產品和農業生產資料的流通領域，向計劃經濟時期最基本的經濟制度之壹——“統購統銷制度”發起沖擊。1984年第壹次全國性的“賣糧難”的出現，宣告家庭聯產承包責任制這壹重大改革政策的成功。這壹時期，主要是貫徹落實第壹階段的土地政策，且又有所創新。
1985年1月1日，中***中央發出了《關於進壹步活躍農村經濟的十項政策》文件。文件指出：打破集體經濟中的“大鍋飯”以後，農村的工作重點是，進壹步改革農業管理體制，改革農產品統購派購制度，在國家計劃指導下，擴大市場調節，使農業生產適應市場需要，促進農村產業結構的合理化，進壹步把農村經濟搞活。以這個文件為標誌，我國農村開始了以改革農產品統購派購制度、調整產業結構為主要內容的第二步改革。1986年1月1日，中***中央、國務院發出了《關於1986年農村工作的部署》。文件指出：我國農村已開始走上有計劃發展商品經濟的軌道。農業和農村工業必須協調發展，把“無工不富”與“無農不穩”有機地結合起來。這兩個政策文件實際上講的是土地承包經營問題。1987年1月22日中***中央發出了《把農村改革引向深入的通知》。該通知指出：要完善分散經營和統壹經營相結合的雙層經營體制，穩定家庭聯產承包制；發展多種形式的經濟聯合；對農村各類自營專業戶、個體經營者實行長期穩定的方針；調整產業結構，促進農業勞動力的轉移。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第16次會議通過《中華人民***和國土地管理法》，以法律的形式確認了家庭承包責任制，進壹步充實了這壹階段土地承包政策的內涵，使土地轉包從理論走向現實。
1984年第壹次全國性的“賣糧難”的出現，宣告家庭聯產承包責任制這壹重大改革政策的成功。但與此同時家庭聯產承包責任制受到了壹些人的非難。在這種情況下，從1985年到1988年的幾年裏，土地承包政策有些“動搖”，個別地方違背農民意願，強行收回農民的承包地，任意改變承包合同等，極大地挫傷了農民的生產積極性。針對這些思想上和實踐中的混亂現象，中***中央、國務院先後發布了兩個文件：壹個是1990年12月1日中***中央、國務院發出《關於1991年農業和農村工作的通知》，要求各級黨委和政府繼續把做好農業和農村工作擺在首位，認真抓好“穩定完善以家庭聯產承包為主的責任制，建立健全農業社會化服務體系”等六項工作。另壹個文件是1991年11月25日中***十三屆八中全會發布了《關於進壹步加強農業和農村工作的決定》。該決定第壹次明確規定：“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的壹項基本制度長期穩定下來，並不斷加以完善。”
第三階段是大轉型階段（1992.1—1996.12）。這壹階段是指傳統意義上的農村經濟開始轉入現代市場經濟的運行軌道並逐漸發展。鄧小平南巡講話之後，農村經濟又掀起了壹個新高潮，尤其是黨的十四大的召開拉開了中國社會主義市場經濟的帷幕。這壹階段的土地政策主要有下述幾條。
1993年4月第八屆全國人大對1988年修正後的《憲法》進行了又壹次修正，該次修正第壹次將“家庭聯產承包責任制”列入《憲法》的範疇，使其成為壹項國家基本經濟制度，從而解決了多年來人們對家庭聯產承包責任制的爭議與非難。這是家庭聯產承包責任制這壹政策大轉型的重要支撐。1993年11月5日，中***中央、國務院發布了《關於當前農業和農村經濟發展的若幹政策措施》，明確提出：“在原定的耕地承包期到期之後，再延長30年不變。”根據中央的政策精神，1993年全國各地區先後開始了第二輪土地承包，落實土地承包期“再延長30年不變”的政策。1995年3月28日，國務院批轉農業部《關於穩定和完善土地承包關系意見的通知》。該通知要求切實維護農業承包合同的嚴肅性，積極、穩妥地做好延長土地承包期工作，提倡在承包期內實行增人不增地、減人不減地，建立土地承包經營權流轉機制，保護繼承人的合法權益，加強對延長土地承包期工作的領導。1997年8月27日，為進壹步穩定和完善土地承包政策，中***中央、國務院兩辦聯合下發了《關於進壹步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，該通知對土地使用權的流轉制度作出了具體規定。
第四階段是大發展階段（1997.1—2002.12）。這壹階段是指家庭聯產承包責任制在初步經過市場經濟的洗禮之後，全面開始了第二輪土地承包工作，並向現代市場農業轉變的過程。這壹階段的主要土地政策有下列幾條。
1997年9月12日，中國***產黨十五次全國代表大會召開，大會通過了《高舉鄧小平理論的偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向21世紀》的報告。該報告強調，要“長期穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制，逐步壯大集體經濟”。這壹鮮明的指導性政策，為土地政策的大發展開了個方向性的好頭。1998年8月29日，第九屆全國人大第十次會議通過了修訂的《土地管理法》。該法第壹次將“土地承包經營期限為30年”這個黨的土地政策上升為法律。這是我國土地政策法律化的壹個典型例證，它使“土地承包期限30年”具有了法律保障。
1998年10月14日，中國***產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過了《中***中央關於農業和農村工作若幹重大問題的決定》，這壹劃時代的農業政策，在充分肯定家庭聯產承包經營的基礎上，對土地承包政策提出了跨世紀的政策方針與政策要求。該決定的政策方針是：“長期穩定農村基本政策”。這個方針當然也適用於土地承包政策。1999年1月11日，中***中央、國務院《關於做好1999年農村和農業工作的意見》在1998年土地延包工作的基礎上，對土地延包工作又作了進壹步規定。2000年10月11日，中國***產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《中***中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出，要加快農村土地制度法制化建設，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是世紀之交對家庭承包政策的新要求。2001年3月15日，第九屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民***和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》指出，加快農村土地制度法制化建設，長期穩定以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。在長期穩定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革。2002年8月29日，第九屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民***和國農村土地承包法》。該法對土地承包政策進行了規定。主要內容體現在以下幾個方面：壹是國家實行農村土地承包經營制度。二是依法保護土地承包經營權。三是婦女與男子享有平等的權利。四是土地承包經營權的流轉必須遵循自願原則。五是承包期內發包方不得收回承包地。
三、土地管理政策的演變
土地管理政策是相對於現行的土地管理體制而言的，它包括農村土地管理政策與城市土地管理政策兩大塊。1982年以前的土地管理政策主要是農村土地管理政策，1982年以後農村、城市土地管理政策兩者開始並重發展。這裏重點探討1982年以後的土地管理政策。大致有以下幾個階段：
第壹階段是扭轉多頭管理階段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我國實行的是城鄉土地分割、用地部門分散管理的體制，1982年以後，農業部成立了土地管理局，形成了農村土地由農業部管理，城市土地由建設部管理的格局。這壹時期的土地政策主要有：1982年2月13日國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》，該條例第3條規定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”。1983年9月20日國務院發布《中外合資經營企業法實施條例》，該條例第七章對場地使用權及其費用的政策問題作了專門規定。1983年11月19日，針對壹些企事業單位或個人非法買賣租賃土地問題，國務院發布了《關於制止買賣、租賃土地的通知》，要求“必須堅決制止”；1984年12月25日，農牧漁業部等四部委聯合發布了《關於征用土地費用實行包幹使用暫行辦法》，該辦法對土地征用費用包幹的有關政策作了具體規定。1985年10月5日，城鄉建設環境保護部發布了《集鎮實行統壹開發、綜合建設的幾點意見》，該意見專門規定了集鎮用地的相關政策。
第二階段是城鄉統壹管理階段（1986.1—1996.12）。幾年來的實踐證明，城鄉土地分割、分散管理的體制極不適應我國耕地資源不足的基本國情。1986年3月，黨中央、國務院作出了建立城鄉地政統壹管理新體制的決定。到1996年底，我國已初步形成了中央、省、地（市）、縣（市）、鄉（鎮）五級管理體系。這壹時期的土地管理政策是比較多的，主要有：1987年4月1日國務院發布《耕地占用稅暫行條例》，該條例對耕地占用稅征收、繳納及使用的政策問題作了規定；1988年7月12日，國務院發布了《城鎮土地使用稅暫行條例》，該條例對城鎮國有土地使用稅的征收、繳納及使用的政策問題作了規定。1990年5月19日，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，該條例對城鎮土地使用權流轉的若幹政策問題作了規定。1994年7月4日，國務院發布了《基本農田保護條例》，該條例對基本農田的劃定、保護、監督等具體政策問題作了規定。
第三階段是體制轉軌階段（1997.1—2002.12）。隨著改革深化、形勢發展，現行土地管理體制下的土地管理政策已難以滿足加強土地管理，切實保護耕地的需要。在這種情況下，既要改革現行“條塊結合體制”，又要改變現行滯後實踐的土地管理政策。這壹階段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中***中央、國務院關於進壹步加強土地管理切實保護耕地的通知》；1998年3月29日的《中***中央辦公廳、國務院辦公廳關於繼續凍結非農業建設項目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《國務院辦公廳關於印發國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》。此外，還有1997年5月20日國家土地管理局等發布的《凍結非農業建設項目占用耕地規定》；1998年2月17日國家土地管理局發布的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》；1999年5月6日國務院辦公廳發布的《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》；1999年4月28日國土資源部發布的《閑置土地處置辦法》；1999年2月21日，國務院辦公廳發布的《關於進壹步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》；2000年1月6日國土資源部發布的《關於建立土地有形市場促進土地使用權交易的通知》；2000年9月10日國務院發布的《關於進壹步做好退耕還林還草試點工作的若幹意見》；2000年11月8日國土資源部發布的《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》；2000年12月29日國土資源部發布的《農業綜合開發土地復墾項目管理暫行辦法》；2002年4月國土資源部發布的《土地資產管理“十五” 計劃綱要》。這裏著重介紹三個政策文件：
1997年4月15日，中***中央、國務院發布了《關於進壹步加強土地管理切實保護耕地的通知》（亦稱中央（97）11號文件），這是壹個極具典型意義的政策文件。該通知主要政策內容為：加強土地的宏觀管理；進壹步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強對農村集體土地的管理；加強對國有土地資產的管理；加強土地管理的執法監督檢查。2000年6月18日，中***中央國務院發布了《關於促進小城鎮健康發展的若幹意見》，這是壹個專門針對小城鎮而制定的土地管理政策。主要內容為：發展小城鎮要統壹規劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地；小城鎮建設用地要納入省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；小城鎮建設用地，除法律規定可以劃撥的以外，壹律實行有償使用。2001年4月4日國務院發布了《關於加強國有土地資產管理的通知》，這是壹個專門針對國有土地資產而制定的土地管理政策。主要內容為：嚴格控制建設用地供應總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；大力推行國有土地使用權招標、拍賣；加強土地使用權轉讓管理；加強地價管理；規範土地審批的行政行為。
四、幾點討論
改革開放24年來，土地政策較之改革開放以前的28年發生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。壹是土地政策的制定越來越縝密，土地政策的執行和監督體系越來越健全。二是土地政策的數量越來越多。三是土地政策的質量越來越高。四是土地政策的內容越來越全面。五是土地政策的體系越來越完善。這些成效對改革和完善土地所有權制度及土地管理制度，提高土地的產出率，增加土地稅收發揮了重要作用。
從總體上看，24年來土地政策的特點集中體現在三個方面：壹是富有創新性。如家庭聯產承包政策就是壹個創新的政策。二是富於探索性。如土地有償使用政策就是壹個探索性的政策。三是善於和敢於借鑒。如土地使用權的出讓和轉讓就是壹個借鑒性的政策。具體地講，人民公社後期的土地政策具有三個方面的特點：壹是繼續推行人民公社條件下的土地政策；二是開始註意土地合理開發利用政策的制定與執行；三是確立了新形勢下的土地國家所有和土地集體所有的土地公有制。家庭聯產承包政策具有四個方面的特點：壹是創造性。1978年，安徽鳳陽小崗村創造性地發明了“包產到戶”的“土辦法”，當年就解決了村民的溫飽問題。但這個“包產到戶”只是局部的、區域的，而且畢竟還是壹個“土辦法”。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴國家的有關政策文件加以規範。這壹點，1982年中央1號文件、1983年中央1號文件和1984年中央1號文件，對此進行了改造、概括與升華，使家庭聯產承包政策表現出極大的創造性。二是漸進性。家庭聯產承包政策的發展不是 “壹插到底”，而是逐步推進的。1979年9月，中央初步肯定了“包產到戶”的辦法，1980年9月，中央基本肯定了“包產到戶”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包產到戶”的社會主義性質。至此，“包產到戶”政策才算成為 “正果”。三是階段性。家庭聯產承包政策不是壹下子就在全國推開的，也不是壹下子就定為30年，而是分階段進行的。在第壹輪承包時，雖然1979年中央就開始推進“包產到戶”工作，但真正在全國推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第壹輪承包15年到期後再延長30年。這壹工作從1994年初開始實施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒有完成，差不多到2000年才基本完成。如果壹開始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無法讓人接受。中央的家庭聯產承包政策分為兩個階段，壹個為15年，壹個為30年，則順應了時代潮流，也獲得了全社會的廣泛認可。四是帶動性。家庭聯產承包政策的問世與實施，有力地推動了土地開發政策、土地利用政策、土地保護政策、糧食流通政策、房地產產業政策等政策的發展，成為經濟社會政策發展的源動力。土地管理政策具有五個方面的特點：壹是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區推行，而後才上升為通行全國的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產物。三是先國有再集體。如土地使用權出讓轉讓就是先規定城鎮國有土地可以出讓轉讓，待條件成熟後再對集體土地作規定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規劃實施政策、集體土地流轉政策就是先試點，然後才向全國推廣。五是由政策變法規。如土地基本國策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。
就當前來看，土地政策主要存在四個問題：壹是宏觀的土地政策較多而微觀的較少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地產權政策過於原則性，缺乏操作性。四是集體土地流轉政策不完整。