5.2.1 資源補償法律制度缺陷
目前,我國在礦產資源開發利用補償與利益分享方面還存在法規體系不健全、法規條款不明確等問題;在礦產資源開發與生態環境保護方面還未形成壹個完整的法律、法規、政策體系,相關法律法規之間缺乏緊密的聯系。主要表現在:在礦產資源開發、利用與保護方面的立法起步較晚,很多法律、法規剛剛開始制定,很不完善,有的還處於修訂之中。例如,《中華人民***和國礦產資源法》只是規定開采礦產資源必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費,而對開采造成的生態破壞和環境補償沒有明文規定,成為現行法律體系的壹個“盲區”。再例如,礦山環境治理恢復保證金制度剛剛制定,繳納的標準和計算方法缺乏明確的規定。
此外,有些法規條款規定得不明確,難以把握。如國家很多政策均規定,在資源開發利益分享上照顧和優惠民族自治地區,但僅僅是原則性規定,針對不同少數民族地區的具體情況並沒有更為明確具體的可操作辦法。雖然,地方政府和資源地居民在分享礦產資源利益的問題上在部分法律和法規上有所涉及,但僅僅是宏觀層面的定性規定,缺乏可操作性。
從區域的立法角度來看,新疆是我國的壹個少數民族地區,國家關於少數民族地區資源開發利用的法律主要體現在《中華人民***和國民族區域自治法》中。2001年修定的《中華人民***和國民族區域自治法》第65條規定:“國家在民族自治地方開發資源,進行建設的時候,應當照顧民族自治地方的利益,作出有利於民族自治地方經濟建設的安排,照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施對輸出自然資源的民族自治地方給予壹定的利益補償。”第66條規定:“民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的,國家給予壹定的利益補償。”這些法律條文規定為少數民族自治地方在資源開發、利用、保護與輸出過程中,建立資源開發利用補償機制提供了法律依據。但由於只是進行了原則性規定,沒有給出具體的解釋,給實際操作造成很大困難。
總體而言,我國立法上未能突出對資源所在地的補償,無論是國家立法還是地方法規,有關資源、環境補償的立法和理論只散見於零散的規定當中,並且大體上都是些原則性的規定,對補償標準、補償主體與補償範圍的界定等都沒有明確規定,使許多具體實際問題難以解決。
5.2.2 資源產權制度缺陷
5.2.2.1 產權界定不清晰
產權明晰是確立資源補償機制的前提。有效的產權制度安排有三個特征:普遍性、獨占性和可轉讓性。通過有效的產權安排可以實現福利的改善。
但是,目前我國礦產資源的所有權和使用權並不明確。雖然《中華人民***和國憲法》和《中華人民***和國礦產資源法》中明確規定,礦產資源屬於國家所有,也就是說資源所在地的資源屬於國家所有,只有國家才有權利對資源進行開采,礦產資源國家所有權包括了國家對礦產資源的占有權、使用權、收益權和處分權,然而在具體實踐中,往往是非資源所在地的經濟組織或個人代表國家對資源進行“依法開采”,從而導致資源所在地居民利益與自然資源開發企業利益的不統壹。國家通過設立礦權制度和征收礦產資源補償費用使礦產資源國家所有在法律上和經濟上得以實現,然而這種所有權實現形式,忽視了地方政府和礦產資源賦存地居民的資源收益利益,在客觀上導致了礦產資源開發中的利益分配不均衡。
5.2.2.2 產權配置不合理
在礦產資源壹級所有壹級開采的礦權體制下,國家擁有礦產資源的所有權、開發利用權以及資源收益權,資源地獲取資源收益的方式就是參與礦產資源稅費的分享。
多年來,新疆油氣資源開發采取的是中央企業直接開發為主和資源輸出為主的方式,所開發的資源主要輸送到東部地區進行加工。由於國有企業所占比重高,而且其技術較先進,就業容量有限,在經濟上與資源輸出地聯系不緊,同時國有企業所得稅壹律上繳中央,對地方財政收入增長不利。由於礦產品不在本地加工,資源開發不能通過延長產業鏈,提高產品附加值,帶動地方經濟發展。
5.2.2.3 產權結構不完整
主要表現在現行的產權制度安排缺乏對資源地居民優先受惠權的考慮[77]。由於資源在地域空間分布上存在著不均衡性和相對集中性,這樣同壹資源不同地區的居民將自然地擁有不同的權利,距離資源地較近者擁有優先受惠權。在國外,壹些資源豐富的國家和地區,資源稟賦與資源地居民關聯度高,資源地居民大都能從資源開發中得到豐厚的實惠,如海灣六國雖然是世界上水資源和可耕地占有率最低的幾個國家,但石油資源豐富,因而當地的老百姓很富裕。又如美國科羅拉多州,除了科羅拉多河之外,該州沒有其他更多的資源。美國政府立法規定,科羅拉多河流經的每壹個州都必須支付水資源使用費,並將該費用補貼給該州。科羅拉多州用水資源換取發展權,獲得了更多的發展空間和發展機會。
5.2.2.4 政府和企業的權責不對等
長期以來,國有礦產資源的無價和無償開發利用,礦山企業無償占有和使用礦產資源,使得節約使用和合理開發礦產資源成為壹句空話,直接導致礦產資源的高損耗、綜合利用率低、經營效益低下、生態環境惡化,使礦產資源消耗得不到補償,亂采濫挖屢禁不止,無人對資源保護、土地復墾和生態環境負責。礦山企業實行粗放型經營,急功近利,把經濟效益建立在不惜代價、不顧後果的掠奪式資源開采和生態環境的惡化上。而企業在獲得較大經濟效益的同時,卻將環境汙染的治理責任轉嫁給政府解決,自身不承擔環境汙染的治理責任。
5.2.2.5 礦產資源產權交易市場體系不完善
由於新疆礦產資源產權市場不夠成熟,產權交易運作不夠規範,產權流轉的風險較大,阻礙了礦產資源產權價值的實現。以探礦權、采礦權市場為例,自1998年,《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》頒布以來,雖然從制度上確立了探礦權和采礦權的有償取得,但實際上還有相當壹部分國家出資的“兩權”仍然是無償取得的。據國土資源部統計,全國現有的14萬多個“兩權”中有償取得的還不到壹半,礦業權無償取得和有償使用“雙軌”並行,使國家權益大量流失。加上現行“兩權”使用費繳納標準太低,降低了準入門檻,壹定程度上助長了“跑馬圈地”和資源的粗放利用、無序開發。
另壹方面,作為礦產資源產權市場體系中重要組成部分的中介服務體系還不健全,產權經紀人隊伍尚未完全建立,產權中介的作用尚未充分發揮,還不能為礦產資源產權交易提供高水平的決策咨詢、政策法規、財政金融、工商稅務等產權交易所需的配套服務。礦產資源產權價值實現的交易市場服務體系不完善已經嚴重地影響了其產權價值的實現[78]。
5.2.2.6 礦產資源產權價值實現的保障體制不健全
要保障礦產資源產權價值得以實現,需要從法律、制度、政策、經濟等方面營造壹個高效率的外部保障環境。新疆屬於經濟欠發達地區,礦產資源產權法律法規體系還不健全,礦產資源產權價值實現的保障機制建設滯後,尤其缺乏可操作的具體規定和以經濟手段為主的保障性政策措施,使得新疆在能源礦產資源產權價值實現中缺乏強有力的保障和支撐。
5.2.3 資源稅費制度缺陷
5.2.3.1 資源稅單位稅額總體過低,地方收益過低
我國陸上石油天然氣資源稅為地方稅,收歸地方財政。因此,資源稅對於調節和平衡中央與地方在油氣資源收益上的分配,促進資源產地由資源優勢向經濟優勢和財政優勢轉化有著重要意義。但是,長期以來,油氣資源稅單位稅額總體偏低,導致資源產地的資源收益低,資源稅對地方財政收入的貢獻不大。雖然國家在2005年對資源稅稅額標準進行了調整,但調整後的油氣資源從價稅率也僅為1.5‰,仍然遠遠低於10%的全球平均水平[79]。礦產資源稅費征收水平過低,同時還要承擔礦產資源開發的社會成本和資源枯竭的可持續發展成本,不利於地方經濟的發展,也在很大程度上導致礦區出現非法開采油氣、礦業秩序混亂的現象。
5.2.3.2 資源稅計稅依據和計征方法不合理
雖然資源稅是地方稅,但由於資源稅采取從量計征、稅價分離的原則,地方資源稅收入與油氣資源價格的漲跌無關,油價上漲所帶來的巨額收益往往被油氣資源開采企業獲得,地方政府難以從中獲益。現行從量定額征收的資源稅制不能體現油價上漲跌對稅收的影響,地方政府不能通過稅收形式參與分享油價上漲所帶來的巨額收益分配,地方財政無法享受資源價格上升帶來的利益,同時地方政府還要承受由資源開發帶來的環境問題。現行的資源稅費制度扭曲了資源收益分配機制,亟須改革。
在我國,資源稅的課稅對象不區分省內省外消費,並且油氣價格比較低,從而造成石油、天然氣等初級產品大量輸出產地時收益外溢效應比較嚴重。在國外,當礦產資源從本州輸出到州以外的地方消費時要征收跨州稅,通過這種手段,資源豐富的州可以最大限度地分享資源價值和收益,增加本州的財政收入[80]。
5.2.3.3 資源補償費費率太低,不能體現資源的價值
開征礦產資源補償費是為了維護國家對礦產資源的財產權益,是對使用權利的喪失進行的壹種補償。礦產資源補償費體現了國家作為礦產資源所有者與采礦權人之間平等性財產交換關系。按照馬克思的地租理論,礦產資源補償費屬於絕對地租。在性質上相當於多數市場經濟國家的權利金,但與國外的權利金相比,我國礦產資源補償費費率太低,平均僅為1.18%,而國外壹般為2%~8%。中國的石油、天然氣、煤炭等重要能源的補償費都只有1%,而國外石油天然氣礦產資源補償費征收率壹般為10%~16%,即使是美國這樣壹個礦產資源遠比中國豐富的國家,其石油、天然氣、煤炭(露天礦)權利金費率也高達12.5%。我國現行的礦產資源補償費標準從1994年至今沒有進行過調整,這個補償標準不僅遠遠低於發達國家,甚至低於許多發展中國家,不足以體現國家對礦產資源的所有權。
國外權利金費率情況見表5.2。
表5.2 國外權力金費率對比表 單位:%
資料來源:江福秀.關於建立和完善礦產資源收益分配制度的研究.南方國土資源,2007,1
我國《礦產資源補償費征收管理規定》第3條規定:“礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的壹定比例征收。”第5條規定:“征收礦產資源補償金額=礦產品銷售收入×補償費費率×開采率系數。”補償費以礦產品銷售收入、補償費率計征,但由於補償費率太低,補償費的數額遠低於資源本身的價值。過低的礦產資源補償費必然使得西部的自然資源優勢無法轉變成產業優勢和經濟優勢,反而會擴大東西部之間的差距。過低的資源補償費壹方面刺激了對礦產品的需求不合理的膨脹,導致普遍存在的“采富棄貧”現象,另壹方面也人為地提高了礦產資源開發和加工行業的利潤,導致礦產資源過度過早開采。
5.2.3.4 稅費體系過於復雜,存在理論上的矛盾
我國由礦區使用費、礦產資源補償費和資源稅構成的“兩費壹稅”的礦產資源稅費體系對維護國家的資源所有者權益,促進油氣勘查開發發揮了重要作用。但是,隨著市場化改革的不斷推進,該體系已不能適應發展資源節約型和環境友好型社會的需要,顯得過於復雜、繁瑣,並存在理論上的缺陷,不利於建立和完善資源有償使用制度,促進資源產品價格改革。
從資源稅方面看,存在著普遍征收原則與調節級差收益目標之間的矛盾。資源稅設立的目的是為了調節資源開發活動中的級差收益,但在具體實施中,貫徹的卻是普遍征收的原則,其征收對象既包括開采優質資源的礦山企業也包括開采劣質資源的礦山企業,也就說,其實際調整對象既包括資源的級差收益也包括資源的絕對收益。我國資源稅的征收主要實現的是通過“普遍征收”來組織財政收入的功能,級差調節目標並未能得到充分實現。
就礦產資源補償費而言,在《中華人民***和國礦產資源法》中將其作為國家實現礦產資源所有權權益的壹種方式,是實施資源有償使用制度的壹種措施。其所調整的是作為礦產資源所有者的國家與礦產資源開采者之間的經濟關系,是采礦權人開采不可再生礦產資源而對作為礦產資源所有者的國家的壹種補償。但就目前的情況來看,我國礦產資源補償費率過低,這與礦產資源補償費的內涵與外延不相稱,不能使國家礦產資源所有權在經濟上得以實現,而且在運作過程中由於征收管理難度大,更加降低了其地位。礦產資源補償費沒有成為資源有償使用制度的主體,沒有準確反映礦產資源的價值,不能真正發揮其應有的作用,不能真正反映國家對礦產資源所有權的財產收益。
5.2.4 資源收益分配制度缺陷
新疆能源礦產資源開發中所涉及的利益主體是多元的,主要包括中央政府、地方政府、中央企業、地方企業和資源地居民。從目前實施情況看,中央與地方在礦產資源開發收益權的分配上,存在壹定矛盾。
壹是資源開采企業上繳資源地的稅收少。我國礦產資源開發主要采取以增值稅和所得稅為主的稅費模式。地方政府能夠分享的礦產資源稅費主要有兩類:壹類是劃歸地方稅種的資源稅、城鎮土地使用稅、城建稅及教育費附加、房產稅和車船使用稅;另壹類是劃歸***享稅的增值稅、所得稅、營業稅及礦產資源補償費。由於資源稅費率低,營業稅、城建稅在企業稅務中只占很小壹部分,增值稅是壹種***享稅,另外由於油氣資源是國家高度壟斷的,歸屬中央部委管理,地方的幹預程度相當有限,許多礦產資源是以初級產品形式輸出,留給地方的增值稅很少。
在新疆從事油氣資源開采的企業大都是中央大型國有企業,大部分稅收上繳給了企業總部所在地,這樣,中央大型企業對地方財政收入貢獻遠不如地方企業。[81]如中石油、中石化等中央直屬企業,其企業分布在資源所在地,但其收入核算和稅收卻在北京,地方GDP數字增長了,但財政沒有得到實惠。據初步測算,2006年僅此這壹項新疆損失的數額約為88億元。以巴音郭楞蒙古自治州為例,巴音郭楞蒙古自治州是塔裏木盆地油氣田的核心地區,是自治區主要的油氣生產基地,也是中國“西氣東輸”的源頭地區。目前,該地區開采油氣田的單位,主要隸屬於中石油、中石化等四家央企。受央企稅制的影響,該州近幾年地方財政收入受到較大影響。據該州財政局測算,2005~2007年,三年預算損失地方財政收入36.3億元。從企業所得稅方面來看,只有從事石油天然氣服務的零散企業向巴州上繳企業所得稅,三大油田所得稅均通過總部上繳中央財政。根據國稅部門規定,各石油公司的所得稅稅率均為15%,按照現行所得稅分享比例,該州因此損失的地方財政收入2005年為11.5億元,2006年為17.4億元。由此可見,在現有財稅制度下,地方政府從礦產資源開發中所分享到的稅費相當有限,雖然石化產業產值和利潤高,但其對地稅和財政收入的貢獻卻不大。
此外,按照現行稅法規定,管道運輸業應當向機構所在地全部匯總繳納,而從事管道運輸業的機構,壹般都設在東部大中城市,其運輸營業稅在發達城市繳納,這種分配政策不利於資源所在地的經濟發展。例如,我國“西氣東輸”工程起點在新疆巴音郭楞蒙古自治州輪臺縣的輪南鎮,管線總長4000多千米,在新疆境內有1000多千米,從巴音郭楞蒙古自治州開采的天然氣主要負責對上海及沿途地區的供氣,但由於“西氣東輸”的機構總部設在上海,因此,大部分從該州輸出的天然氣,其稅收在上海繳納。據統計,“西氣東輸”天然氣管道運輸業營業稅每年達3億,全部在上海繳納,每年返還新疆的只有1億元。
二是資源補償資金在使用中的分配比例不合理,資源開發利用地區貧富分化,低收入群體擴大。按照《礦產資源補償費征收管理規定》,中央與省、直轄市的礦產資源補償費的分成比例是5:5;中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4:6。但地方政府並未從資源稅和資源補償費中取得較大收益,卻要為資源開發的不利影響“埋單”。
5.2.5 資源補償機制缺陷
長期的資源開發和廉價的資源輸出,給資源產地帶來了產業結構不合理、環境損害等諸多問題,這些問題必須通過國家建立相應的補償機制加以解決。
5.2.5.1 完善的資源補償機制尚未建立
雖然我國明確提出要堅持“誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰使用誰付費”的原則,建立並完善了礦產資源的有償使用和生態環境恢復的經濟補償機制。但目前從總體來看,礦產資源開發利用補償缺乏有效的運作機制,生態環境保護治理缺乏資金支持,行之有效的補償制度體系尚未建立。根據《新疆維吾爾自治區礦產資源管理條例》第8條“自治區實行礦產資源有償開采制度,開采礦產資源應當按國家和自治區有關規定交納資源稅和資源補償費”。雖然開征了資源稅和礦產資源補償費,但由於資源稅費征收標準不合理並且也沒有完全用到生態環保當中,造成資源環境補償不到位。按照1998年5月出臺的《新疆維吾爾自治區礦產資源補償費使用管理實施細則》,自治區征收的礦產資源補償費全額征收上繳入庫,自治區分成的部分,由自治區地質礦產廳會同自治區財政廳、自治區計劃委員會統籌安排,平衡使用,其中地質勘查專項費占40%,礦產資源保護專項費占20%,礦產資源管理補充經費占40%。但由於礦產資源補償費征收標準低且納入預算,用於礦產資源保護方面的支出比例不高。
礦產資料補償費是礦產資源國家所有權在經濟上的實現,是絕對地租的具體形式之壹,與國外的權利金相似。征收權利金是國際上通行的做法,權利金壹般全部上繳國家財政,不用於資源勘查,也不作為征管部門的費用開支,而是用於可替代資源的研究和發現,以補償資源開發中的資源價值的損耗。依據《礦產資源補償費征收管理規定》,我國對礦產企業征收礦產資源補償費的目的是“為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發,維護國家對礦產資源的財產權益”。在我國,“礦產資源補償費用於礦產資源勘查支出不低於年度礦產資源補償費支出預算的70%,並適當用於礦產資源保護支出和礦產資源補償費征收部門經費補助預算”。這也就是說礦產資源補償費實際上是政府以勘探投資者的身份,向使用勘探成果的礦山企業收取的勘探成果有償使用費,而本應對資源開采地的資源損耗補償卻被忽視了。
長期以來,我國壹直存在著資源無價、原料低價、產品高價的扭曲價格體系,對自然資源采取粗放式、掠奪式經營,原料生產與加工企業憑借對環境資源的無償或低價占有獲得超額利潤。產品這種區域間不平等的交換模式,導致資源提供者無法得到合理補償,在壹定程度上制約了新疆資源優勢向經濟優勢轉化,資源價值無法得到很好的體現,新疆豐厚的資源無法給資源地帶來更多的利益。
由於我國沒有建立耗竭補貼制度,勘查投資過度依賴國家,礦業企業投入沒有積極性,同時由於礦業投資環境的制約使民營資本不易進入,從而使礦產資源勘探、開發處於“青黃不接”的局面。我國許多老礦山企業由於資源枯竭,沒有足夠的資金去勘查新礦體,面臨著停產閉礦的困難境地。
5.2.5.2 缺乏有效的資源開發生態補償機制
雖然我國相繼出臺了有關法律和政策,但缺乏專門針對礦區生態環境保護的法律法規和技術標準。目前,《中華人民***和國礦產資源法》及《中華人民***和國礦產資源法實施細則》、《礦產資源補償費征收管理規定》中只是規定了開采礦產資源的企業必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費,但是對礦產資源開采造成的生態破壞如何來修復補償沒有作出具體要求。雖然我國個別省(區)、市開征了生態補償費和礦區恢復治理保證金,但是國家層面上沒有專門的關於礦產資源生態補償的法律法規,地方政府非常需要國家盡快制定相應法規,為生態補償提供法律依據。
從目前我國實施的生態補償相關政策來看,很多都是短期性的,缺乏持續和有效的生態補償政策。我國頒布的有關生態補償的政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施,因而也都有明確的時限,導致政策的延續性不強,給實施效果帶來較大的變數和風險。當項目期限過後,當地居民的利益得不到補償,為了基本的生活和發展需求,他們就不會再從保護生態環境的角度去限制自己的生產和開發,從而持續對當地的生態環境形成壓力。實踐中有關生態建設的經濟政策嚴重短缺,導致了受益者無償占有生態效益,保護者反而得不到應有的經濟激勵。破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本,受害者得不到應有的經濟賠償,影響了地區間以及利益相關者之間的和諧。
此外,礦產資源開發生態補償沒有統壹的標準,補償的主體不明確,補償金無保證且使用中存在很大漏洞。補償標準是生態補償的核心問題。目前我國生態補償評估方法僅僅處於理論研究階段,還沒有建立壹套科學、合理、具有可操作性的生態補償評估制度,缺乏統壹的補償標準。此外,作為監管者的政府壹直代替破壞者履行修復治理義務,在生態環境的恢復治理中處於被動地位。目前對新疆礦區生態環境補償主要依靠中央政府的財政撥款和補貼,由資源所在地方政府組織修復治理。由於新疆地方政府財政資金有限,對國家投入依賴性很強,各地方礦產資源修復治理常常面臨資金不足的困境。
5.2.6 資源開發利益分享機制缺陷
在《中華人民***和國民族區域自治法》、《礦產資源補償費征收管理規定》等法律性文件中,對礦產資源開發中少數民族地區的利益分享機制進行了壹定的制度安排,但在具體的政策體系中,除了在礦產資源補償費的標準設計上體現了對少數民族地區的傾斜(中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5:5;中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4:6)外,在其他的政策體系中,很少有具體針對少數民族地區特殊情況的政策。國家對少數民族地區的照顧主要體現在財政的二次分配上,即中央、省通過轉移支付等辦法給少數民族地區更多的資金支持。根據現行財政體制,除了分稅制財政體制確定的中央對地方的體制性收入、壹般性轉移支付等“全國普惠制”的政策外,只有民族地區專項轉移支付制度壹項政策。而這壹專項轉移支付制度,也是針對所有少數民族自治區、自治州和自治縣的,實際上是壹項“民族地區普惠制”政策,針對資源開發型少數民族地區的特殊因素,仍沒有被考慮。現有的政策框架,只給少數民族地區利益分享提供了壹些渠道,但缺乏建立這些渠道的具體措施。